Paiements de péréquation

Les paiements de péréquation sont des paiements faits par le gouvernement fédéral aux provinces moins nanties, financés à même ses recettes générales. Les provinces bénéficiaires peuvent dépenser ces sommes selon leurs propres priorités et ne sont assujetties à aucune condition (voir aussi PAIEMENTS DE TRANSFERT). Le but des paiements de péréquation est de réduire le déséquilibre horizontal entre les provinces.

En général, deux sortes de déséquilibre financier peuvent survenir dans une fédération : vertical et horizontal. Le premier est un déséquilibre entre les deux niveaux de gouvernement, fédéral et provincial, par exemple lorsque les responsabilités des provinces sont hors de proportion ou plus grandes que leur part des recettes. Un tel déséquilibre peut alors être compensé par un transfert de responsabilités au gouvernement fédéral (p. ex. allocations familiales et ASSURANCE-CHÔMAGE) ou par un transfert des recettes d'Ottawa aux provinces. Par contre, le déséquilibre horizontal est un déséquilibre financier entre les provinces elles-mêmes ou le fait que certaines provinces ont plus de sources de revenus et sont donc mieux nanties que d'autres. Les paiements de péréquation peuvent contribuer à compenser ce déséquilibre horizontal.

La Loi constitutionnelle de 1982 stipule que : « Le Parlement et le gouvernement du Canada prennent l'engagement de principe de faire des paiements de péréquation propres à donner aux gouvernements provinciaux des revenus suffisants pour leur permettre d'assurer les services publics à un niveau de qualité et de fiscalité sensiblement comparables. » On peut retrouver le concept de péréquation dans les subventions prévues par la Loi dans l'ACTE CONSTITUTIONNEL DE 1867, et plus récemment dans les subventions d'ajustement national recommandées par la COMMISSION ROYALE D'ENQUÊTE SUR LES RELATIONS FÉDÉRALES-PROVINCIALES, comme élément d'une réorganisation générale des arrangements financiers entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux (voir aussi FINANCES INTERGOUVERNEMENTALES; RELATIONS FÉDÉRALES-PROVINCIALES).

Le premier programme officiel de péréquation entre en application en 1957. Les transferts sont alors prévus pour s'assurer que, dans toutes les provinces, les recettes par personne provenant des impôts partagés (voir IMPOSITION), des impôts sur le revenu des particuliers, des impôts sur les revenus des entreprises et des droits de succession sont équivalentes à celles des provinces les plus favorisées, qui sont à l'époque la Colombie-Britannique et l'Ontario.

On procède à des révisions légales tous les cinq ans. À la première d'entre elles, on établit le niveau des transferts de péréquation à la moyenne de l'ensemble des provinces plutôt qu'en fonction des deux provinces les plus favorisées. Comme compensation, les provinces bénéficiaires reçoivent aussi la garantie que les revenus seront équivalents à 50 p. 100 de la moyenne des recettes de l'exploitation des ressources par habitant de toutes les provinces. Au cours de cette période, les paiements de péréquation augmentent, surtout parce que le gouvernement fédéral transfère aux provinces des proportions croissantes de l'impôt sur le revenu des particuliers, qui sont passées de 10 p. 100 en 1957 à 24 p. 100 en 1967.

La nature englobante du programme de péréquation actuel remonte à 1967. En effet, la plupart des catégories de recettes perçues par les provinces sont équilibrées en fonction de la moyenne nationale. À part une exception importante (l'énergie) et certaines modifications comme l'augmentation du nombre des sources de revenus incluses, le système demeure inchangé jusqu'en 1982. Le programme de péréquation du Canada est devenu le programme le plus complet et le plus généreux du monde.

Toutefois, des problèmes commencent à apparaître en 1973, en raison de la hausse des coûts de l'énergie dans le monde. Le fait de maintenir la répartition des recettes de l'exploitation des ressources, combiné à l'augmentation des coûts de l'énergie locale, aurait signifié une multiplication par trois du total des flux de péréquation et l'ajout de l'Ontario en tant que province bénéficiaire. Des mesures temporaires sont adoptées en 1973-1974 pour diminuer l'impact de l'énergie sur le système. Lors de la révision de 1977, on prend en compte seulement 50 p. 100 des recettes de l'exploitation des ressources pour la péréquation. Malgré cette modification, l'Ontario a encore droit à la péréquation durant la période de 1977 à 1982, mais ne reçoit plus de paiements, à cause de ce qu'on a appelé la disposition particulière relative au revenu des particuliers, ce qui signifie en fait que les provinces dont le revenu par habitant dépasse la moyenne nationale ne se qualifient pas pour la péréquation.

Dans la version du programme de 1982, les provinces se qualifient pour recevoir des paiements de péréquation suffisants pour augmenter les recettes de toutes les sources de revenus, locales et provinciales, jusqu'à un niveau qui est calculée en appliquant le taux national moyen d'imposition à la moyenne de chaque assiette fiscale par habitant des cinq provinces désignées (l'Ontario, le Québec, la Saskatchewan, le Manitoba et la Colombie-Britannique). En conséquence, l'Ontario n'aura plus droit aux paiements et les recettes de l'exploitation des sources d'énergie auront moins d'impact sur les flux de péréquation, du fait surtout que l'Alberta ne fait pas partie des cinq provinces désignées.

La révision de la formule de péréquation prévue en 1987 est reportée d'un an ou deux, en partie à cause des mesures proposées pour la réforme de l'impôt. Puisque la taxation s'oriente vers une taxe à la consommation plutôt que sur le revenu, des modifications importantes vont devoir être apportées à la formule. Par ailleurs, le programme de services de garde du gouvernement fédéral comprend des mesures de partage des coûts qui couvrent 90 p. 100 des coûts de Terre-Neuve et seulement 50 p. 100 de ceux de l'Ontario. Cela représente un changement important, car nous nous orientons maintenant vers un système de répartition des dépenses, ce qui pourra influencer les négociations sur la formule d'équilibre des recettes.

L'Accord atlantique de 1985 sur l'énergie (entre Terre-Neuve et le Labrador) et l'Accord Canada - Nouvelle-Écosse sur les hydrocarbures extracôtiers de 1986 donnent à ces deux provinces une sorte de statut particulier en ce qui a trait à la péréquation. Porté à l'extrême, ce fait éloignerait la péréquation du système fondé sur une formule et l'amènerait vers une approche bilatérale. En conséquence, les négociations à venir pourraient constituer un moment critique dans l'évolution des paiements de péréquation.