Contexte

La phrase « paix, ordre et bon gouvernement » a été utilisée à plusieurs reprises dans l’histoire coloniale britannique pour conférer l’autorité législative (le pouvoir de faire des lois) à des entités locales. On la retrouve dans le New Zealand Constitution Act de 1852, le Commonwealth of Australia Constitution Act de 1900, le South Africa Act de 1909 et le Government of Ireland Act de 1920. Une variante, « paix, bien-être et bon gouvernement », apparaît au Canada dans la Proclamation royale de 1763, l’Acte de Québec de 1774, l’Acte constitutionnel de 1791 et l’Acte d’Union de 1840-1841. « Paix, ordre et bon gouvernement » apparaît pour la première fois au Canada avec la proclamation de la Colombie-Britannique, en 1858.

Confédération

Après des années de consultations et de délibérations, l’Acte de l’Amérique du Nord britannique est approuvé par le Parlement impérial en 1867. L’Acte fusionne la Province du Canada (aujourd’hui l’Ontario et le Québec), le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse en un dominion fédéral qui doit être gouverné par le gouvernement du Canada, avec peu d’ingérences des autorités impériales. Le nouveau pays est un Dominion dans le Commonwealth britannique, possédant sa propre Chambre des communes, son propre Sénat et sa propre magistrature. Le pouvoir de légiférer est partagé entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux. Pour éviter le retour des factions régionalistes qui ont déstabilisé la politique avant la Confédération, le gouvernement canadien fonctionne selon une structure fédérale laissant une certaine autonomie locale aux provinces.

Partage des pouvoirs

La partie VI de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique comprend les articles 91 à 95, portant sur le partage des pouvoirs entre le gouvernement fédéral et les provinces. Les Pères de la Confédération ont voulu créer un système dans lequel la juridiction des affaires nationales reviendrait au gouvernement fédéral, tandis que les affaires locales seraient la responsabilité des gouvernements provinciaux. En plus de définir explicitement les juridictions du gouvernement fédéral, l’article 91 lui assure le pouvoir de « légiférer, pour la paix et l’ordre au Canada ainsi que pour son bon gouvernement », en toute matière non comprise dans les domaines exclusivement attribués par la présente loi aux législatures des provinces . L’article 92 détaille les compétences provinciales dans lesquelles le gouvernement fédéral n’a pas le droit d’intervenir, comme l’impôt provincial, les ressources naturelles, les prisons, les établissements de bienfaisance et les hôpitaux. Si la nécessité se présente de légiférer dans un domaine dont la juridiction n’est pas établie par les articles 91 ou 92, le principe de « paix, ordre et bon gouvernement » attribue cette responsabilité au gouvernement fédéral (voir Partage des pouvoirs).

Interprétation

De portée très vaste, la phrase « paix, ordre et bon gouvernement » peut être interprétée comme signifiant que le gouvernement fédéral doit avoir une autorité complète sur tous domaines n’appartenant pas explicitement aux provinces. En pratique, les tribunaux ont attribué à l’autorité fédérale quatre branches de pouvoirs situés hors des juridictions fédérale et provinciale : les compétences résiduelles, l’état d’urgence, la dimension nationale et la prépondérance fédérale.

Branche des compétences résiduelles

La branche des compétences résiduelles concerne tous les domaines non explicitement attribués par les articles 91 et 92. Cette branche est rarement utilisée. Bien que les domaines qui n’existaient pas à l’époque de la Confédération ne relèvent pas typiquement de la juridiction explicite du gouvernement fédéral, la Cour suprême du Canada a affirmé l’autorité du gouvernement fédéral sur l’industrie aérospatiale en 1952, dans Johannesson c. West St Paul (Rural Municipality of). Ce jugement a établi la préséance dans l’interprétation moderne de la phrase « paix, ordre et bon gouvernement ».

Branche des pouvoirs d’urgence

Dans des circonstances exceptionnelles, le gouvernement fédéral peut invoquer l’état d’urgence, qui assure au Parlement des pouvoirs d’urgence spéciaux. Ces pouvoirs lui permettent d’intervenir dans des juridictions provinciales quand le pays est considéré comme faisant face à une crise qui menace son existence, comme une invasion ou un soulèvement politique généralisé. Ces pouvoirs d’urgence se limitent à la durée de la situation d’urgence elle-même. Pendant la Première Guerre mondiale, le gouvernement fédéral adopte la Loi sur les mesures de guerre, qui permet au Parlement de légiférer sur tout sujet. La doctrine de l’état d’urgence a été formulée dans le jugement de la Cour suprême du Renvoi sur la Loi anti-inflation en 1976.

Branche de la dimension nationale

Selon la doctrine de la dimension nationale, le gouvernement fédéral peut légiférer dans des domaines énumérés dans la section 92 lorsque la situation affecte le principe de « paix, ordre et bon gouvernement ». Deux causes relatives à la prohibition de l’alcool, en 1896 et 1946, fournissent des exemples d’affaires locales relevant du gouvernement fédéral. En 1988, la Cour suprême tranche que cette doctrine s’applique à des sujets qui n’existaient pas en 1867, par exemple, la pollution des océans, et à des affaires provinciales qui comportent une dimension nationale, sans représenter des situations d’urgence.

Branche de la prépondérance fédérale

Lorsqu’il y a chevauchement entre lois fédérales et provinciales, les lois adoptées par le Parlement fédéral ont préséance. Historiquement, cela veut dire qu’en cas de conflit ou de chevauchement, les lois fédérales sont utilisées. Cependant, en novembre 2015, la Cour suprême a jugé que la prépondérance fédérale ne doit s’appliquer que dans le cas où les lois fédérales et provinciales se contredisent directement.

Signification

En l’absence d’un document constitutionnel unique, la phrase « paix, ordre et bon gouvernement » est devenue un mécanisme central de médiation pour le partage des pouvoirs entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux (voir Histoire constitutionnelle). Bien que l’intention initiale était d’assurer un gouvernement fort et centralisé, les interprétations juridiques de la phrase « paix, ordre et bon gouvernement », au cours du 20e siècle, ont plutôt eu pour effet de préciser les limites de l’autorité fédérale sur les provinces.

La vision de l’identité nationale propre à la phrase « paix, ordre et bon gouvernement » fait partie d’une pléiade de croyances et de zones de mémoire qui composent le mythe du « Royaume pacifique ». Le Canada, croit-on, est un pays plus doux et plus sûr que les États-Unis. Au delà de sa fonction constitutionnelle, la phrase « paix, ordre et bon gouvernement » a acquis une valeur en soi, devenant la contrepartie canadienne de la formule américaine « la vie, la liberté et la recherche du bonheur » ou de la devise française « liberté, égalité, fraternité ». Les Canadiens se sont longtemps définis par opposition aux Américains. La phrase « paix, ordre et bon gouvernement » leur a donné des mots pour formuler ce qu’ils croyaient être leur différence. Donnant un bel exemple de cette croyance, en 2004, Michael Ignatieff, alors professeur à Harvard, suggère l’utilisation de la formule « paix, ordre et bon gouvernement » pour définir les relations extérieures du Canada.