Aménagement urbain et régional

L'environnement physique est en partie naturel et en partie artificiel. Le but ultime de l'aménagement est de créer un environnement construit par l'homme, ou « bâti », satisfaisant.

Habitat
Safdie a la chance exceptionnelle de réaliser sa thèse en créant Habitat '67 pour l'Expo 67 à Montréal (avec la permission de la Commission canadienne du tourisme).
Calgary Civic Center, plan du
Plan du concepteur anglais Thomas Mawson, publié en 1914 (avec la permission des City of Calgary Archives).

Aménagement urbain et régional

Au sens large, l'aménagement urbain et régional désigne le processus par lequel une collectivité tente de contrôler ou de concevoir le changement et le développement de son environnement physique. Il est désigné de différentes façons : urbanisme, aménagement urbain, aménagement communautaire, aménagement du territoire et aménagement de l'environnement physique. L'aménagement vise le « milieu physique », c'est-à-dire le territoire et les usages qui en sont faits, ainsi que tout ce qui s'y trouve, que ce soit sous terre ou en surface. Il touche également le style des édifices et la façon dont ils sont disposés dans une ville, de même que la conception des lieux publics.

L'environnement physique est en partie naturel et en partie artificiel. Le but ultime de l'aménagement est de créer un environnement construit par l'homme, ou « bâti », satisfaisant. Toutefois, les relations entre les environnements naturels et bâtis et entre la population et son environnement sont aussi de toute première importance. En fait, l'activité humaine peut avoir des répercussions négatives sur l'environnement naturel, tout comme certaines conditions naturelles peuvent être dangereuses pour le bien-être des humains. Les planificateurs se soucient autant de protéger l'environnement naturel des effets négatifs de l'activité humaine (p. ex. eau, pollution) que de protéger les citoyens contre les environnements « à risques » (p. ex. zones inondables).

Pour aménager l'environnement physique, il faut lui imposer un certain ordre, en somme l'organiser de façon à ce qu'il réponde à certaines normes de qualité environnementale. Cette notion est au cœur même de l'aménagement, bien que les caractéristiques d'un environnement sain et ordonné ne fassent pas l'unanimité. Diverses cultures ont eu tendance à évaluer la qualité de l'environnement de différentes manières et à organiser leur environnement différemment. De nombreux facteurs influent sur les éléments à privilégier, selon l'endroit et l'époque. Chaque collectivité définit ce qu'est pour elle un environnement « sain », au moyen de normes propres établies dans le cadre de processus sociaux et politiques. En outre, les circonstances économiques, tout comme les goûts et les besoins des citoyens, agissent sur la qualité des environnements qui sont planifiés et bâtis.

L'aménagement urbain et régional touche une multitude d'enjeux qui dépendent en partie de la dimension géographique du territoire en question. Les planificateurs régionaux s'intéressent à différents sujets, comme la protection du territoire agricole ou d'autres lieux naturels (forêt, gisement minéral, rives des lacs, bord de mer, etc.), la sauvegarde de lieux naturels ou historiques uniques, la situation des autoroutes et d'autres installations pour le transport (PIPELINES, aéroports, etc.) ainsi que les perspectives de croissance des différentes collectivités de la région. Si la région visée est située en périphérie d'une grande ville, les planificateurs doivent également prendre en compte les problèmes entraînés par l'expansion urbaine et son incidence sur la campagne et les villes avoisinantes.

Dans les villes, il existe deux sortes de problèmes en matière d'aménagement. D'une part, il faut prévoir la croissance de la ville, c'est-à-dire déterminer où et quand construire, et décider de la vocation des terrains : résidentielle, industrielle, commerciale ou récréative. Des plans encore plus détaillés sont également éventuellement nécessaires pour déterminer la disposition de chaque parcelle du territoire. Il faut concevoir un réseau de rues, réserver des terrains pour les écoles, les parcs, les magasins, les édifices publics et les lieux de culte, prévoir un système de transport en commun et les services publics, établir des normes et mettre les idées à l'essai pour s'assurer que la qualité environnementale souhaitée est atteinte.

D'autre part, et ceci concerne la seconde sorte de problèmes en matière d'aménagement, il faut s'occuper des secteurs de la ville déjà construits. Les urbanistes détermineront les endroits où des changements ne sont pas souhaitables et ceux où des changements sont soit inévitables, soit jugés nécessaires. Dans le premier cas, les urbanistes se soucieront de maintenir dans son état actuel la qualité de l'environnement bâti. Ils devront faire fi des demandes de changements, notamment dans le centre des villes où des pressions sont exercées pour la rénovation d'appartements ou l'élargissement de rues pour faciliter la circulation. Dans le second cas, il faut déterminer quels changements sont souhaitables et assurer leur mise en œuvre. Il peut s'agir d'améliorations dans un secteur en voie de détérioration ou encore de la démolition de bâtiments dans un quartier afin de lui donner une nouvelle vocation. Les changements rapides dans les centres-villes, les quartiers commerçants et industriels surannés ainsi que les transformations sociales et physiques complexes que subissent les quartiers des centres-villes constituent des problèmes sur lesquels les urbanistes et les autorités publiques doivent se pencher. Il en va de même pour certaines questions comme la CONSERVATION DU PATRIMOINE, le déplacement de voies ferrées, la construction de voies rapides pour les transports en commun et les besoins particuliers de divers groupes en matière de logement.

L'habitat urbain se modifie continuellement. Le vieillissement des villes rend plus difficile et plus coûteux le maintien de la qualité de l'environnement. Vu l'évolution constante des besoins et désirs des populations, il faut continuellement adapter l'environnement bâti. Des programmes spéciaux de restauration ou de revitalisation peuvent être mis en œuvre pour tenter de ramener les commerces dans les quartiers commerçants en perte de vitesse et ainsi stimuler l'économie locale. Cependant, les investissements, tant publics que privés, se font plus rares qu'en période de croissance économique. Le fait que les plus hauts paliers de gouvernement déchargent leurs responsabilités en matière de services sur les municipalités engendre une concurrence pour les fonds municipaux.

Fondements sociaux et politiques

Comme tout autre mode de planification (PLANIFICATION DU DÉVELOPPEMENT RÉGIONAL; COMMISSION DE LA CAPITALE NATIONALE; DESIGN D'ENVIRONNEMENT, etc.), l'aménagement urbain et régional trouve sa raison d'être dans la croyance selon laquelle l'avenir est plus prometteur s'il est maîtrisé, et qu'un environnement planifié permet aux gens de mieux profiter de la vie dans leur collectivité. Dans ce contexte, l'aménagement urbain et régional représente l'une des nombreuses formules adoptées par la société pour favoriser la sécurité, le confort et le mieux-être à long terme de ses citoyens. Il ne faut pas croire cependant que l'aménagement est uniquement l'affaire des gouvernements et que tous les planificateurs sont des fonctionnaires. En fait, les systèmes d'aménagement étant habituellement conçus de façon à prendre en compte les besoins de l'ensemble de la collectivité, les plans proviennent de nombreuses sources - particuliers, entreprises privées, organismes publics - qui toutes poursuivent des buts ou des intérêts précis. Dans la collectivité « planifiée », il est impératif de faire preuve de prévoyance et de contrôle, non pour empêcher la réalisation de ces plans, mais pour s'assurer qu'ils ne sont pas incompatibles ou qu'ils ne vont pas à l'encontre des besoins de l'ensemble de la collectivité.

Malheureusement, il est rarement possible de démontrer qu'une mesure prise en prévision de l'avenir sera nécessairement profitable à toute la collectivité. Il est également difficile de prouver l'unicité de l'intérêt public à servir. La plupart du temps, l'aménagement consiste à tenter de décider quels intérêts en particulier méritent d'être retenus, tout en essayant de traiter chacun de façon juste et équitable. Un conseil municipal devrait-il permettre la construction d'un centre commercial dans un quartier résidentiel? Une question aussi simple en soulève une multitude d'autres, plus complexes, sur les libertés et droits individuels et sur les pouvoirs et les obligations des autorités. C'est pourquoi les décisions ultimes en matière d'aménagement sont politiques, puisque la politique est le moyen que s'est donné la société pour régler les conflits qui se présentent au sein d'une collectivité.

L'aménagement devient alors un moyen par lequel les collectivités décident à quoi devrait ressembler leur environnement. Quels genres d'avantages peuvent-elles alors envisager? Les définitions officielles au Canada répondent généralement à cette question en décrivant la planification comme une forme de CONSERVATION. Celle-ci vise l'utilisation et la gestion judicieuses des ressources de la collectivité, avec la terre comme exemple de ressource essentielle. La notion selon laquelle la terre est à la fois un bien privé et une ressource collective porte à controverse, mais la législation canadienne a pris position : l'intérêt de la collectivité concernant l'aménagement de tout territoire est légitime. Une somme considérable de deniers publics doit être injectée dans différents services comme les transports, les stations de traitement d'eau, les écoles et les parcs.

C'est aussi la collectivité qui doit veiller à ce que le territoire soit aménagé de sorte que les services publics puissent fonctionner efficacement. Autrement dit, l'exploitation du territoire doit être la plus profitable et la moins coûteuse possible pour le public. L'évaluation des avantages et des coûts n'est toutefois pas facile. Ainsi, pour décider quelle est la « meilleure » utilisation d'une terre aux abords d'une ville, il faut savoir quelle valeur attacher à différents avantages (augmentation du nombre de nouvelles maisons disponibles ou milieu résidentiel attrayant) et comment mesurer ces avantages en regard de différents coûts (longs déplacements quotidiens entre la maison et le travail ou perte de terres agricoles à fort rendement).

Origines de l'aménagement au Canada

Les liens étroits entre la conservation et l'aménagement urbain et régional commencent à se former avant la Première Guerre mondiale avec la mise sur pied de la COMMISSION DE LA CONSERVATION. Le Canada est alors emporté dans une frénésie de réformes qui s'inspirent de plusieurs mouvements internationaux : du mouvement d'urbanisme britannique, notamment celui des cités-jardins, du mouvement de réformes progressistes aux États-Unis qui s'en prend à la corruption politique et à la mauvaise gestion dans tous les secteurs de l'administration publique, du mouvement de réforme du logement dans ces deux pays ainsi que du mouvement CITY BEAUTIFUL qui propose des villes bien ordonnées, dotées d'édifices et d'espaces publics attrayants pour symboliser l'évolution de la civilisation industrielle.

Partout au Canada, des citoyens se regroupent en « commissions d'urbanisme » et en « ligues d'amélioration urbaine » (voirRÉFORMES URBAINES). Il faut pourtant attendre que la Commission de la conservation commence à s'intéresser aux questions de SANTÉ PUBLIQUE pour que ces préoccupations locales reçoivent une attention nationale. La commission estime que la santé des citoyens est la plus importante de toutes les ressources. On juge alors que l'urbanisme constitue un moyen d'assurer la santé et la productivité de la population. La première loi britannique en matière d'aménagement, adoptée en 1909, et les idéaux mis de l'avant au Royaume-Uni par Ebenezer Howard, avec le mouvement des cités-jardins, sont perçus comme les modèles à suivre pour encourager l'essor de collectivités saines et attrayantes au Canada.

Celui qui contribue le plus à faire ressortir l'importance de l'exemple britannique est le Dr Charles HODGETTS, conseiller de 1910 à 1920 auprès du comité de santé publique de la Commission de la conservation. Très conscient de l'insalubrité des logements dans lesquels vivent de nombreuses familles ouvrières de Toronto et d'autres villes industrielles, Hodgetts croit que de meilleures normes régissant la disposition des villes et la conception de l'habitation régleront ces problèmes. En 1914, il organise à Toronto une conférence internationale sur l'urbanisme. Cette même année, il obtient la nomination de Thomas ADAMS, l'un des urbanistes les plus influents de l'époque, au poste de conseiller en urbanisme de la commission.

Adams considère l'aménagement comme un amalgame d'art et de science qui nécessite, préalablement à tout plan d'aménagement des terres, une analyse rigoureuse des besoins et des problèmes humains et des conditions naturelles de la région. Tout comme Hodgetts, il pense qu'il est important d'assurer des conditions de logement saines et d'améliorer les normes qui régissent la conception; cependant, sa vision du milieu bien planifié est beaucoup plus poussée. Adams représente la pensée prônant la « ville efficace » ou la « ville fonctionnelle ». Il faut concevoir les différents quartiers de la ville en fonction de leur vocation : les secteurs résidentiels offrent toutes les commodités et services allant de pair avec une vie communautaire saine; les zones industrielles sont bien desservies par le chemin de fer et d'autres modes de transport; les quartiers d'affaires et les centres municipaux sont conçus de façon à satisfaire tous les besoins commerciaux et publics d'une communauté moderne; la ville entière est disposée en vue de permettre des communications établies de manière sûre et pratique. De plus, il faut toujours faire le meilleur usage possible de la terre sans jamais la gaspiller. Un plan d'aménagement détaillé doit tenir compte des caractéristiques particulières d'un emplacement donné. Les installations publiques, comme les centres communautaires et les hôpitaux, devraient toujours être faciles d'accès pour les gens qui les utilisent. De même, il importe de coordonner l'aménagement des terrains privés et les programmes de travaux publics ainsi que d'établir des échéanciers de manière à réduire les dépenses publiques et à éviter des erreurs coûteuses. Ces principes guident, encore aujourd'hui, l'urbanisme au Canada.

Adams sillonne le Canada à maintes reprises pour réaliser des études d'aménagement et analyser des problèmes liés à l'affectation des terres et au peuplement. Il joue aussi un rôle dans le réaménagement du quartier Richmond d'Halifax, détruit lors de l'EXPLOSION D'HALIFAX en 1917. À cette fin, il obtient l'aide de l'architecte de Montréal George Ross (du cabinet ROSS AND MACDONALD). En 1919, il fonde l'Institut d'urbanisme du Canada, qui accepte comme membres toutes les personnes intéressées, sans égard à leur profession. Au début, il s'agit surtout d'ingénieurs civils ou d'arpenteurs-géomètres ainsi que de quelques architectes-paysagistes et de représentants municipaux. L'institut vise à promouvoir la recherche, à disséminer les nouvelles connaissances et les résultats d'expériences en matière d'aménagement et, en général, à proposer des idées et à établir des normes élevées pour la pratique de cette discipline. Certains souhaitent également que l'urbanisme fasse l'objet de programmes universitaires.

La CRISE DES ANNÉES 30 met un terme à la plupart des activités d'urbanisme au Canada. En 1932, l'Institut d'urbanisme du Canada cesse ses activités pour ne les reprendre que 20 ans plus tard. Parmi les urbanistes qui laissent leur marque, mentionnons Noulan Cauchon, Frederick Todd, Horace SEYMOUR et Howard DUNNINGTON-GRUBB. Bien des villes établissent des plans directeurs, dont Ottawa, Vancouver, Calgary, Saint John et Halifax, et de multiples cités-jardins et villes nouvelles dignes d'intérêt sont planifiées.

Fondements juridiques et administratifs de l'aménagement

Une autre des contributions d'Adams est sa législation type en matière d'aménagement, qu'il met beaucoup de temps et d'énergie à faire adopter par les gouvernements provinciaux. Selon lui, la loi sur l'aménagement doit établir les règles et procédures par lesquelles les collectivités peuvent prendre des mesures relatives à leur environnement physique. Il croit en outre que l'aménagement est aussi nécessaire en milieu rural qu'urbain. En plus d'avoir de graves problèmes environnementaux et fiscaux qui leur sont propres, villes et campagnes dépendent tellement les unes des autres qu'il est impossible de les séparer pour les besoins de l'aménagement des terrains. Ainsi s'amorce l'aménagement régional au Canada.

En 1914, seules trois provinces possèdent des lois en matière d'aménagement : la Nouvelle-Écosse, le Nouveau-Brunswick et l'Alberta. En 1925, il en existe dans toutes les provinces, sauf au Québec, mais les planificateurs professionnels les jugent toutes insuffisantes. D'une part, ces lois n'obligent pas les villes à élaborer des plans. D'autre part, elles ne prévoient pas la participation active des gouvernements provinciaux à l'aménagement. Les administrations municipales aussi se montrent insatisfaites, parce qu'elles veulent surtout avoir plus de pouvoirs pour réglementer la construction et l'aménagement du territoire.

La nouvelle technique du ZONAGE, mise de l'avant aux États-Unis, semble particulièrement intéressante et, en 1924, Kitchener est la première ville canadienne à adopter un règlement de zonage. Ce n'est qu'en 1925, année où la Colombie-Britannique adopte sa première loi sur l'aménagement, que le zonage devient partie intégrante de la législation en matière d'aménagement. D'autres provinces emboîtent le pas, mais la loi sur l'aménagement urbain et régional la plus complète est celle de l'Alberta, adoptée en 1929. La législation canadienne en matière d'aménagement évolue sans cesse depuis lors, et les systèmes administratifs régissant aujourd'hui l'aménagement urbain et régional sont beaucoup plus vastes et complexes qu'on aurait pu l'imaginer en 1929.

L'objectif principal de toutes les lois provinciales et territoriales portant sur l'aménagement du territoire est d'assurer une croissance et un aménagement ordonnés et cohérents des municipalités en faisant preuve de prévoyance et en tenant compte des intérêts de la population. Ces lois doivent également favoriser la création et la préservation d'un environnement physique, immeubles et autres ouvrages compris, qui réponde aux besoins et préoccupations de la collectivité, réglementer quelle portion des terres privées et publiques peut être utilisée et permettre la participation de la population au processus décisionnel.

Outre leurs lois relatives à l'aménagement du territoire, les provinces ont la charge d'autres genres de règlements sur l'aménagement du territoire, sur l'environnement ou sur l'utilisation du sol, qui ne relèvent pas des municipalités, soit ceux qui traitent des secteurs de l'énergie, de l'environnement, de la foresterie, de la protection du patrimoine et des parcs. Le Québec, entre autres, a adopté la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles; en Alberta, il existe une commission spéciale chargée d'aménager et d'administrer plus d'un million d'hectares de terres publiques à usage agricole; à l'Île-du-Prince-Édouard, une société de développement s'occupe de l'aménagement global du territoire et a le pouvoir d'acquérir, de vendre et de louer des terres qui serviront à différents usages; le Manitoba s'est doté d'une commission interministérielle chargée d'aménager et d'administrer les terres provinciales. Le gouvernement fédéral s'occupe de l'aménagement des terres de la Couronne au moyen de multiples lois et orientations du Cabinet, dont la Politique fédérale sur l'utilisation des terres et le Processus d'évaluation et d'examen en matière d'environnement.

L'aménagement régional au Canada se réalise donc, de façon générale, par l'administration coordonnée de nombreuses lois à l'intérieur d'une province, par la concertation entre les lois provinciales et fédérales et par la mise en œuvre de mesures coordonnées entre municipalités voisines. Ces activités d'aménagement bénéficient du soutien de systèmes d'information modernes, tels que le SYSTÈME D'INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ainsi que les données de recensement de STATISTIQUE CANADA sur la population, le logement et l'activité économique.

Toutes les municipalités possèdent un système de contrôle des données qui facilite la mise en œuvre d'une politique de prévision et de planification à long terme. Les grandes villes canadiennes utilisent des systèmes informatisés pour l'aménagement des services de TRANSPORT et le contrôle de certains changements écologiques tels que la POLLUTION DE L'AIR, ainsi que pour la réalisation d'études ou de prévisions concernant, entre autres, l'utilisation des terrains, la population et la construction d'immeubles. Les lois provinciales en matière d'aménagement stipulent ce que peuvent ou doivent faire les administrations municipales et régionales. De manière générale, une loi prévoit 5 mesures de base.

Premièrement, la municipalité doit dresser un « plan directeur », parfois appelé « plan officiel » ou « plan d'urbanisme », qui énonce les politiques dictant quelles portions du territoire seront aménagées et à quel moment. Ce plan expose habituellement les buts sociaux et économiques de la collectivité ainsi que ses objectifs en matière de qualité de vie et les ressources financières qui seront nécessaires à la gestion des travaux publics (égouts, routes). Il décrit, au moyen de cartes, de dessins et de textes, les différentes localités et les utilisations des terrains par districts ainsi que les lignes directrices qui régiront la construction d'immeubles dans ces secteurs. Une seconde série de plans plus détaillés est parfois nécessaire pour certains secteurs, comme des plans pour la conservation du patrimoine, le réaménagement de quartiers du centre-ville ou des parcs industriels. Les trois autres mesures constituent des instruments juridiques et administratifs qui permettent de mettre en œuvre le plan d'urbanisme : règlement administratif pour l'utilisation des terres ou le zonage, réglementation en matière de lotissement et processus de permis de construire. Avant qu'un permis de construire soit délivré, la parcelle de terrain visée doit d'abord faire partie d'un lotissement approuvé. De plus, des règles précises concernant le genre et le nombre d'immeubles qui peuvent être construits, la superficie autorisée de l'immeuble ainsi que ses caractéristiques architecturales doivent être respectées. La réglementation en matière de lotissement régit la conversion des terrains en parcelles à bâtir dont les dimensions et la forme sont adéquates, tandis que le zonage fixe en détail les usages permis sur les parcelles.

Les lois sur l'aménagement ont pour effet de restreindre les droits d'un propriétaire pour le bien-être de l'ensemble de la collectivité. Les avantages ainsi privilégiés comprennent la santé et la sécurité des citoyens, les commodités et l'agrément du milieu de vie, des normes acceptables concernant le logement et les lieux de travail privés et publics ainsi que les dépenses publiques raisonnables qui doivent être envisagées pour le développement du territoire.

Dans certaines provinces, les lois sur l'aménagement permettent aux municipalités ou aux gouvernements provinciaux d'intervenir pour empêcher la destruction de biens du patrimoine et de l'environnement ou pour obliger les propriétaires à prendre des mesures visant à rehausser l'aspect architectural et esthétique des bâtiments ainsi que l'aménagement paysager ou à améliorer les commodités offertes aux utilisateurs des immeubles dont la construction est proposée. L'équilibre entre la liberté d'utiliser son propre terrain et les obligations imposées par les autorités publiques dépend des valeurs sociales dominantes de la communauté de l'époque. De plus, toutes les lois canadiennes sur l'aménagement exigent maintenant que les citoyens puissent être entendus avant que d'importantes décisions soient prises en matière d'aménagement foncier, et les propriétaires touchés bénéficient toujours d'un droit d'appel.

En vertu des lois canadiennes, les provinces délèguent aux agglomérations urbaines les pouvoirs en matière d'aménagement régional. À cette fin, les milieux ruraux et les villes sont souvent regroupés en « municipalités régionales de comté » créées par un décret du gouvernement provincial. Dans certains cas, les municipalités de certaines agglomérations urbaines sont regroupées pour constituer un deuxième niveau d'administration (p. ex. Québec, Montréal, Toronto, Vancouver et Winnipeg) qui s'occupe de l'aménagement global et de la coordination des services et des travaux publics. Les plans détaillés et les règlements de développement relèvent des municipalités qui en font partie.

Ces dispositions s'appliquent essentiellement aux terres privées du Canada. L'aménagement et la gestion environnementale des terres appartenant au fédéral ou aux provinces relèvent des différents ministères ou organismes gouvernementaux. Dans la plupart des cas, des mécanismes administratifs spéciaux d'intégration ont été mis en place pour assurer une gestion globale de l'aménagement des terres de la Couronne ainsi que l'exploitation et la conservation raisonnées des ressources qu'elles renferment.

Villes nouvelles

Il s'agit d'un cas particulier de l'aménagement qui implique la planification globale, le zonage et le lotissement des terres d'une collectivité avant l'arrivée des habitants. Au Canada, les villes nouvelles sont habituellement petites (moins de 5000 habitants), souvent tributaires d'une seule industrie portant sur l'exploitation des ressources naturelles, et sont surtout situées dans des régions éloignées, comme KITIMAT (Colombie-Britannique), Matagami (Québec), THOMPSON (Manitoba) et TUMBLER RIDGE (Colombie-Britannique).

La plupart des premières municipalités (fondées entre 1900 et 1920) ne sont pas conçues par des urbanistes et ne jouissent pas d'une planification imaginative. Adams et d'autres planificateurs commencent à appliquer les notions de cités-jardins, de plans directeurs et de zonage aux nouvelles villes minières dans les années 1920, par exemple à TÉMISCAMING (Québec), à KAPUSKASING (Ontario), à Arvida (Québec), à CORNER BROOK (Terre-Neuve) et à Port Alice (Colombie-Britannique). Après la Deuxième Guerre mondiale, les planificateurs de VILLES DE RESSOURCES PRIMAIRES commencent à porter une attention particulière à la question des loisirs et aux problèmes sociaux aigus qui sont propres à ces petites villes isolées et fermées sur elles-mêmes. En outre, la conception des villes et des logements tient maintenant compte du terrain accidenté et des conditions climatiques rigoureuses qui y sévissent. La ville de Fermont au Québec, conçue par NORBERT SCHOENAUER et construite par la Compagnie minière Québec Cartier, constitue l'exemple le plus frappant d'aménagement progressiste. Son plan d'ensemble est compact, et ses rues de même que ses habitations sont disposées de façon à servir d'écran protecteur contre les rudes vents d'hiver. De nombreuses maisons unifamiliales sont orientées de façon à profiter de l'énergie solaire passive. Le centre commercial et récréatif de la ville est construit dans l'enceinte d'un vaste complexe qui renferme aussi des appartements.

Aménagement communautaire et politique sociale

Certaines controverses demeurent quant au rôle de l'aménagement et ses objectifs en tant qu'instrument de progrès social. Les objectifs fondamentaux d'efficacité et de développement urbain ordonné ne sont pas mis en cause. Il s'agit plutôt de savoir s'ils doivent constituer les seuls buts. À ses débuts au Canada, et dans les premiers mouvements de réformes américains et européens, l'urbanisme laisse présager quelque chose de bien plus radical. Il est censé faire partie de la solution aux coûts sociaux astronomiques générés par la révolution industrielle, une vague de réformes sociales où la construction de meilleures villes doit contribuer à l'édification d'une société meilleure. Sous un angle pragmatique et humanitaire, cela signifie que chaque collectivité a certaines obligations quant à la prise en charge des victimes du développement économique et de l'expansion des zones industrielles urbaines.

Les principales influences de ces idées commencent à faire surface au Canada dans les années 1950, bien que certains signes de préoccupations se soient fait sentir auparavant. Des réformateurs sociaux influents, comme J.S. WOODSWORTH à Winnipeg et Claire Casgrain à Montréal, ne ménagent rien pour faire avancer le mouvement d'aménagement au Canada. Cependant, il faut la Crise des années 30 et le désir de reconstruction nationale issu de la Deuxième Guerre mondiale pour associer efficacement logement et aménagement physique pour les intégrer à la politique sociale.

L'une des premières manifestations de cette tendance transparaît dans le chapitre sur le logement de Social Planning for Canada compilé en 1935 par la LEAGUE FOR SOCIAL RECONSTRUCTION. L'auteur de ce chapitre, Humphrey CARVER, jeune architecte d'origine britannique, est devenu l'un des plus brillants urbanistes canadiens. Carver soutient que tous les Canadiens ont le droit de vivre dans des maisons et des quartiers sécuritaires, sains et confortables, même s'ils n'en ont pas les moyens, et que l'État a le devoir de veiller à ce que de bonnes conditions de logement soient offertes à tous. Tout comme Adams et Hodgetts, il soutient qu'il est nécessaire de bâtir un environnement physique et social favorisant un mode de vie décent. Carver développe sa thèse dans l'étude Housing and Community Planning publiée en 1944 et qui figure dans le rapport final du comité pour la reconstruction d'après-guerre, établi en 1941 par le gouvernement fédéral.

Cette étude est en bonne partie l'œuvre de deux hommes, C.A. Curtis, économiste qui préside le sous-comité du logement, et Leonard MARSH, conseiller en recherche du comité. Dans un style qui rappelle celui du rapport le plus connu d'Adams, Rural Planning and Development (1917), Curtis et Marsh exposent les dangers des quartiers délabrés et d'une urbanisation non maîtrisée. Ils attirent l'attention sur l'émergence de plus en plus grande de banlieues ruineuses et inesthétiques, et pressent le gouvernement du Canada de mettre en oeuvre un programme national de développement communautaire et d'amélioration des conditions sociales qui donne la priorité au logement, à l'aménagement et à la sensibilisation du public.

C'est pourquoi en 1944 le gouvernement apporte des modifications radicales à la Loi nationale sur l'habitation (LNH) afin d'encourager la construction de nouvelles maisons, la réparation et la modernisation de celles qui existent déjà et l'amélioration générale du milieu.

En 1946 est créée la Société centrale d'hypothèques et de logement (aujourd'hui la SOCIÉTÉ CANADIENNE D'HYPOTHÈQUES ET DE LOGEMENT, SCHL) afin de mettre en œuvre la nouvelle politique nationale du logement. Cette politique est améliorée au cours des 20 années suivantes grâce à des modifications apportées à la Loi nationale sur l'habitation, ce qui stimule largement l'urbanisme après la Deuxième Guerre mondiale. C'est la première fois qu'est établi un organisme national d'aménagement doté de pouvoirs réglementaires et financiers importants. Fournissant de l'assurance hypothécaire, la SCHL exerce un contrôle considérable sur le développement des banlieues (voirINDUSTRIE DE L'IMMOBILIER). Grâce à ses subventions directes au logement de familles à faibles revenus et de groupes défavorisés, la SCHL influence la géographie sociale des villes canadiennes. En outre, au moyen de ses différents programmes de renouveau urbain, de la suppression des taudis, de ses projets de réaménagement dans les années 1950 et 1960 à ceux de restauration des quartiers dans les années 1970, la SCHL joue un rôle de premier plan dans la transformation des centres-villes canadiens. Depuis 2009, des projets de logements sociaux dans l'ensemble du Canada peuvent bénéficier d'un financement destiné à la rénovation et au réaménagement.

Si les mesures et les programmes de la SCHL font l'objet de critiques au fil des ans, la LNH maintient toujours un objectif social précis : tous les Canadiens devraient avoir accès à des conditions d'habitation décentes. Les normes de « décence » doivent être définies par la société, mais la collectivité dans son ensemble assume les coûts nécessaires pour hausser l'habitat de chaque citoyen à un niveau acceptable. Ce principe, qui suppose la mise en œuvre de nombreux programmes sociaux tant par le gouvernement fédéral que par les gouvernements provinciaux, est bien accepté aujourd'hui au Canada. Une question se pose cependant : l'aménagement et les règlements de zonage sont-ils les meilleurs moyens d'arriver à une bonne répartition? D'une part, les lois provinciales font rarement cas de ce problème. Leur énoncé de principe se contente habituellement de viser le « développement économique et ordonné du territoire ». D'autre part, dans les décisions réelles prises quotidiennement, les questions de droit et de justice tiennent une place prépondérante, et de nombreuses collectivités canadiennes adoptent une politique d'urbanisme qui sert en fait à des fins de répartition. En général cependant, les planificateurs canadiens se battent encore pour harmoniser les idéaux de réforme sociale, qui constituent la force de frappe du mouvement d'aménagement au début du siècle, et la simple notion d'aménagement « convenable » du territoire.

Profession et formation en aménagement

La croissance des villes après 1945 redonne vie à la profession d'urbaniste, qui connaît une rapide expansion. Outre le fait que les urbanistes sont plus en demande qu'auparavant, les tâches accomplies par les agences modernes se sont grandement diversifiées. En plus des principes traditionnels se rapportant au plan des villes, au lotissement et à l'architecture, les urbanistes doivent aujourd'hui connaître la sociologie urbaine et le comportement humain, les sciences de l'administration, la prévision et l'analyse de données, le droit municipal et les lois d'urbanisme ainsi que les sciences environnementales.

Les programmes d'enseignement voient le jour après 1947 grâce à l'aide précieuse du gouvernement fédéral et de la SCHL. En 1944, Marsh et d'autres urbanistes proposent au sous-ministre des Finances, W.C. Clark, d'inclure des dispositions dans la LNH prévoyant le financement de la recherche, de la formation professionnelle et de la sensibilisation du public. Clark ajoute donc une Partie V à la loi, qu'il intitule Recherches sur le logement et l'aménagement urbain.

Les fonds débloqués en vertu de la Partie V de la loi servent aussi à implanter dans les universités des cours menant à un diplôme, en partie par des subventions directes aux premières écoles d'urbanisme : McGill (1947), Manitoba (1949), Colombie-Britannique (1950) et Toronto (1951). Un cours en langue française est mis sur pied en 1961 à l'Université de Montréal. Nombre d'autres universités offrent des cours d'urbanisme dans les années 1960 et 1970, de sorte qu'en 2009, 15 universités offrent des programmes structurés dans ce domaine.

À l'origine, quand les programmes d'études insistaient sur la conception urbaine ou municipale, la majorité des étudiants en urbanisme étaient architectes ou ingénieurs, mais les transformations qui ont élargi la portée professionnelle et l'optique sociale des programmes d'études ont modifié la situation. À la fin des années 1950, une formation dans une des sciences sociales (géographie, sociologie ou économie) est devenue une voie d'accès aussi courante vers l'urbanisme. Dans les années 1960 et 1970, les candidats ayant une formation en sciences de la gestion et de l'environnement ont encore diversifié la nature multidisciplinaire des cohortes.

En 1949, 45 urbanistes professionnels œuvrent au Canada. En 1998, l'Institut canadien des urbanistes compte plus de 4600 membres, et ce chiffre est porté à 7000 en 2009. Ils travaillent dans des bureaux d'experts-conseils, des ministères fédéraux et provinciaux, des administrations municipales et régionales, des sociétés d'État, des industries d'exploitation des ressources naturelles et dans l'industrie d'aménagement du territoire. Après l'obtention d'un diplôme en urbanisme, il faut deux années de travail supervisé pour être admis dans la profession. L'ICU est un organisme national auquel sont affiliés les instituts provinciaux et territoriaux, l'un représentant les provinces de l'Atlantique et les autres, chacune des autres provinces. En plus de réglementer l'exercice de la profession et les normes d'admission des membres, l'institut s'occupe de programmes d'éducation destinés au public et, à l'occasion, il conseille les gouvernements sur la législation et certaines questions liées à l'environnement. Environ le tiers des ressources financières de l'institut est consacré à la publication de la revue Plan Canada. La plupart des associations provinciales/territoriales affiliées publient une revue traitant de sujets d'actualité en aménagement (p. ex. Ontario Planning Journal).

WILLIAM T. PERKS Révision : GEOFFREY SIMMINS

L'urbanisme des années 1980 à nos jours

Depuis les années 1980, l'urbanisme se caractérise par une diversité accrue des points de vue théoriques. Contrairement à la théorie de l'époque moderne, qui recherche des applications universelles, l'urbanisme opte actuellement pour le particularisme, l'originalité et la diversité régionale.

Deux questions qui, apparemment, présentent des difficultés et sont opposées dominent actuellement la théorie et la pratique de l'urbanisme au Canada. La première porte sur la manière de modifier les villes existantes, en particulier les centres-villes, de façon à rendre le transport en commun plus efficace et à procurer des services culturels et de l'hébergement. La seconde concerne la manière d'aménager les banlieues pour les rendre davantage « vivables ». En ce qui a trait aux centres-villes, bien des villes canadiennes travaillent sans relâche depuis les années 1980 à y améliorer le transport en commun ainsi que les services culturels. Si les réussites de Montréal et de Toronto méritent d'être soulignées, et même celles de Calgary, ville étendue qui prend des mesures pour améliorer les services de son centre-ville, les plus éclatantes sont sans doute celles de Vancouver, qui non seulement construit un réseau de transport en commun surélevé (Skytrain), mais encore accroît la densité de son centre-ville tout en reconquérant les zones riveraines à l'abandon de False Creek et de Burrard Inlet. Le district de Coal Harbour à Vancouver, que certains critiquent pour ses condominiums coûteux, n'en est pas moins devenu un secteur essentiel et populaire, faisant concurrence à Granville Island quant à son nombre de touristes.

Le nouvel urbanisme est peut-être la tendance la plus forte en aménagement depuis les années 1980. D'abord élaboré aux États-Unis dans des municipalités comme Seaside, en Floride, il réaffirme les valeurs de l'urbanisme classique telles que les déplacements à pied et les petits bâtiments et soumet les façades et les matériaux à de rigoureux examens de conception. Bien que ces collectivités finalement soient souvent des milieux de vie convenables, certains intellectuels critiquent leur artificialité et l'ampleur du contrôle exercé sur elles. Certains d'entre eux vont même plus loin, entre autres l'écrivain et futuriste américain James Howard Kunstler, qui dénigre le travail visant à améliorer les banlieues, écrivant que ceux qui s'y emploient créent « la pire affectation de ressources de l'histoire mondiale ». Au Canada les collectivités du nouvel urbanisme comprennent le quartier de Cornell Park à Markham, en Ontario, et MacKenzie Towne, en Alberta. Les culs-de-sac que privilégiaient les banlieues du 20e siècle sont largement remplacés dans ces collectivités par le quadrillage classique stratégiquement ponctué de services publics et d'établissements commerciaux. Parmi les autres caractéristiques des collectivités du nouvel urbanisme, mentionnons la réintroduction des ruelles arrière (les garages n'étant plus en façade) et de sentiers urbains et l'installation de services accessibles à pied. L'isolation relative de ces quartiers par rapport aux communautés plus vastes aux alentours demeure un problème.

Les spécialistes s'intéressent toujours à la théorie et à la pratique de l'urbanisme, et les enjeux sont élevés vu le nombre de Canadiens qui vivent et travaillent dans les villes et leurs banlieues. Comme le souligne Larry S. Bourne dans un rapport de recherche de 2007, « Actuellement, plus de 80 pour cent des Canadiens vivent en milieu urbain, occupant à peine 5 pour cent de la vaste étendue du territoire du Canada, et plus de 57 pour cent d'entre eux vivent dans ses cinq plus grandes régions urbaines ».

Des spécialistes comme Jill L. Grant de l'Université Dalhousie étudient des questions relatives à la théorie et à la pratique de l'urbanisme des banlieues, telles que les problèmes liés à l'opposition entre les domaines public et privé, et visent principalement à rechercher ce qui constitue une « bonne collectivité ». Leonie Sandercock, professeur d'urbanisme à l'Université de la Colombie-Britannique, introduit même de nouvelles perspectives telles que le féminisme, le multiculturalisme et ce à quoi fait référence l'expression « villes hybrides » selon Sandercock, c'est-à-dire les tendances à la fois pluralistes, dynamiques et démocratiques.

L'urbanisme constitue un important champ d'études dans 15 universités canadiennes. De nombreux urbanistes canadiens - soit 7000 professionnels - sont membres de L'Institut canadien des urbanistes.


Lecture supplémentaire

  • Alan F.J. Artibise and Gilbert A. Stelter, eds, The Usable Urban Past: Planning and Politics in the Modern Canadian City (1979), Shaping the Urban Landscape: Aspects of the Canadian City-Building Process (1982), and The Canadian City: Essays in Urban and Social History (1984); Canada, Dept of Environment, Report of the Interdepartmental Task Force on Land Use Policy (1980); Humphrey Carver, Compassionate Landscape (1975); J. Barry Cullingworth, Urban and Regional Planning in Canada (1987); L.O. Gertler, Regional Planning in Canada (1972); Gertler, ed, Planning the Canadian Environment (1968); Stanley M. Makuch, Canadian Municipal and Planning Law (1983); William T. Perks, "Canada," in N. Patricios, ed, International Handbook of Land Use Planning (1985); Perks and Ira M. Robinson, eds, Urban and Regional Planning in a Federal State: The Canadian Experience (1979); Paul Rutherford, ed, Saving the Canadian City (1974); Robert Freestone, ed., Urban Planning in a Changing World: The Twentieth Century Experience (2000); Jill Grant, Planning the Good Community: New Urbanism in Theory and Practice (2006); Dennis Hardy, From New Towns To Green Politics: Campaigning For Town And Country Planning, 1946-1990 [Electronic resource] (1991); Richard Harris, Creeping Conformity: How Canada Became Suburban, 1900-1960 (2004); Gerald Hodge and Ira Robinson, Planning Canadian Regions (2002); Jill Mahoney, "Suburban myths demolished," The Globe and Mail, 31 Jul 2006; L.D. McCann and P.J. Smith, "Canada Becomes Urban: Cities and Urbanization in Historical Perspective," in Trudi Bunting and Pierre Filion, eds, Canadian Cities in Transition (1991); Leonie Sandercock, Towards Cosmopolis: Planning for Multicultural Cities (1998) and Cosmopolis 2: Mongrel Cities of the 21st Century (2003); Gilbert A. Stelter, Cities And Urbanization: Canadian Historical Perspectives (1990); Gilbert A. Stelter, "The City-Building Process in Canada," in Gilbert Stelter and Alan Artibise, eds., Shaping the Urban Landscape: Aspects of the Canadian City-Building Process (1982).

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