Logement et politique du logement

Le logement au Canada prend plusieurs formes. Plus de la moitié des résidences canadiennes sont des maisons isolées individuelles, 17 p. 100 sont d'autres types d'immeubles bas, comme des maisons en rangée, des duplex, des maisons jumelées ou mobiles, 18 p.

Maisons de brique de promoteurs immobiliers
Avenue Hazleton, \u00e0 Toronto (photo de Christopher Thomas).

Logement et politique du logement

L'abri est un besoin de base pour les humains. La quantité, le type et le coût des logements constituent l'« offre » du marché de l'habitation. Le nombre de ménages, leurs revenus et leurs besoins en matière de logement en constituent la « demande ». Au Canada, en général, ceux qui peuvent se permettre d'acheter un logement le font, d'une part, pour s'assurer du droit au maintien dans les lieux et, d'autre part, pour investir. Dans les faits, 70 p. 100 des Canadiens sont propriétaires, et 30 p. 100 sont locataires de leur logement.

Le logement au Canada prend plusieurs formes. Plus de la moitié des résidences canadiennes sont des maisons isolées individuelles, 17 p. 100 sont d'autres types d'immeubles bas, comme des maisons en rangée, des duplex, des maisons jumelées ou mobiles, 18 p. 100 sont des édifices à appartements de faible hauteur, et 10 p. 100 sont des tours d'appartements. La majorité des logements canadiens ont été construits après la Deuxième Guerre mondiale. Par conséquent, la qualité des logements canadiens témoigne de leur construction récente, et moins de 6 p. 100 des maisons requièrent des réparations majeures.

Dans tout le Canada, pendant la Grande Dépression et les années de guerre, les mises en chantier n'atteignent en moyenne que 39 000 unités par année, mais elles augmentent rapidement après la guerre afin de répondre aux besoins des soldats de retour au pays, des immigrants et des personnes qui quittent les régions rurales pour s'installer dans les centres urbains. Les ajouts annuels au parc du logement canadien s'élèvent en moyenne à 77 000 unités dans les années 1950, à 155 000 dans les années 1960 et à 229 100 dans les années 1970. On assiste par contre au début des années 1980 à une baisse de la demande de logements en raison de la récession économique et du fait que la plupart des membres de la génération du BABY-BOOM de l'après-guerre sont déjà sur le marché du logement. Dans les années 1990, en moyenne, 145 000 logements sont construits chaque année, en raison de l'immigration, de l'augmentation des revenus des baby-boomers (dont 9 p. 100 achètent une résidence secondaire) et de l'entrée sur le marché du logement des enfants des baby-boomers. Dans les années 2000, le nombre moyen de logements construits chaque année augmente à 212 924, mais chute en 2008 à cause de la récession économique mondiale qui sévit au Canada.

En théorie, lorsque les ménages s'enrichissent et vieillissent, ils cherchent des logements plus récents et libèrent de plus vieilles maisons pour les acheteurs de premières maisons. Toutefois, dans les régions métropolitaines à croissance rapide, ce processus ne fonctionne pas. Un système qui enrichit certaines personnes peut rendre les logements inabordables pour d'autres. Le coût des logements fait partie d'un problème plus vaste, celui de la panoplie de dépenses que doit assumer un ménage. Dans les régions métropolitaines, la majorité des nouveaux développements sont situés dans les banlieues, dans de « nouveaux » secteurs qui exigent des propriétaires qu'ils aient plusieurs voitures et qu'ils paient des taxes sur les services plus élevées.

Le marché du logement est le système urbain le plus complexe dont les gens font l'expérience de façon quotidienne. Pour les propriétaires, l'augmentation des prix des maisons se traduit par une augmentation de la richesse des ménages. Nombre de propriétaires considèrent leur maison comme leur régime d'épargne-retraite. De 1999 à 2005, la valeur nette médiane réelle des propriétaires augmente de 27 p. 100. En revanche, la valeur nette médiane des locataires diminue de 5 p. 100. Toutefois, le marché du logement est cyclique et, dans une conjoncture d'instabilité économique, les propriétaires peuvent accuser une moins-value de leur maison et avoir de la difficulté à faire leurs paiements hypothécaires. Par contre, la baisse des prix des maisons donne l'occasion aux locataires d'acheter des maisons.

Les personnes qui ne peuvent pas se permettre d'acheter un logement sont confrontées à un défi : la quantité de logements locatifs diminue. Habituellement, plus de 90 p. 100 des nouveaux logements sont destinés à la vente. Bien que certaines unités soient louées de façon temporaire, la plupart sont habitées par le propriétaire. Compte tenu du peu de nouvelles unités à louer, les logements abordables deviennent une denrée rare pour les Canadiens à faible revenu. Les faibles taux d'inoccupation compliquent la recherche de logements abordables. Au niveau national, ils sont de 3 p. 100, ce qui signifie qu'ils sont encore plus bas dans les grandes villes comme Vancouver et Toronto. Ceux qui ne peuvent pas acheter cherchent différentes autres solutions. Ils vivent avec des parents ou des proches, ou se trouvent des colocataires pour partager les coûts de logement.

Les coopératives et les habitations communautaires fournissent des logements avec droit au maintien dans les lieux à des ménages qui en partagent les coûts. Les coopératives réduisent les coûts du logement grâce au partage des dépenses et de la gestion. Au Canada, les coopératives d'habitation remontent aux années 1930, et on en compte 100 000. Les coûts du logement sont encore réduits lorsque les résidents partagent certaines installations (comme les cuisines et les salons) en vivant dans des habitations communautaires.

Le marché locatif est constitué de logements construits et gérés par des entrepreneurs privés. Parmi ces logements, on trouve des immeubles locatifs construits à cette fin, des unités louées de façon temporaire par leurs propriétaires ainsi que des appartements secondaires ou accessoires dans des maisons individuelles. Les hôtels-résidences offrent des chambres individuelles à loyer modique, où les locataires partagent des salles de bain et ne disposent que d'une cuisine limitée dans leurs chambres.

La plupart des locataires reçoivent peu d'aide (voire aucune) du gouvernement pour payer leur loyer. Cette aide se limite aux programmes de suppléments de loyer, comme le Programme d'allocations-logement aux locataires âgés de la Colombie-Britannique et la composante « logement » de l'aide sociale. Faute d'autres possibilités, les gens cherchent des logements parmi les quelques logements sociaux financés par le gouvernement ou se joignent à la population croissante de sans-abri.

Programmes gouvernementaux visant à augmenter l'offre de logements et à les rendre plus abordables

Au fil des ans, les gouvernements interviennent sur le marché du logement pour stimuler l'économie et aider les gens dans le besoin. Un logement adéquat est un logement qui est en bon état physique, qui comprend des chambres à coucher satisfaisantes et qui coûte moins de 30 p. 100 du revenu familial brut. Les personnes vivant dans des logements de mauvaise qualité ou qui y consacrent plus de 30 p. 100 de leurs revenus éprouvent ce qu'on appelle des « besoins impérieux ».

La notion de « besoins impérieux » est élaborée par l'organisme national du logement du Canada, la SOCIÉTÉ CANADIENNE D'HYPOTHÈQUES ET DE LOGEMENT, pour mieux comprendre les besoins des personnes qui demandent assistance. Au Canada, environ 14 p. 100 des ménages éprouvent des besoins impérieux. La plupart sont des locataires. Seules quelques personnes restent dans cette situation de façon permanente. D'autres éprouvent des difficultés temporaires lorsqu'ils déménagent ou lorsque leurs circonstances familiales changent en raison de la naissance d'un enfant, du décès du conjoint ou d'un divorce. C'est dans les régions métropolitaines, où beaucoup de locataires consacrent plus de la moitié de leur revenu à leur logement, que les besoins sont les plus graves.

Les politiques et les programmes en matière de logement sont des stratégies gouvernementales pour augmenter la quantité de logements, améliorer leur qualité et réduire leurs coûts. Les objectifs des politiques canadiennes sont de garantir que tous les Canadiens ont accès à des logements décents à des prix acceptables. Au fil des années, le gouvernement fournit de l'aide au moyen de subventions et de prêts variés aux promoteurs ou aux consommateurs.

Tous les ordres de gouvernement interviennent dans les programmes de logement, bien qu'il s'agisse d'une compétence provinciale d'après la constitution. À leur tour, les gouvernements provinciaux peuvent déléguer leur responsabilité en la matière aux administrations régionales et municipales.

Au fédéral, diverses préoccupations d'ordre économique et social, qui ont toutes des répercussions sur le secteur du logement, poussent le gouvernement du Canada à s'occuper du logement. Les politiques canadiennes en matière de logement visent trois objectifs : aider l'industrie du logement à construire un nombre suffisant de logements pour répondre aux besoins de la plupart des Canadiens (voir IMMOBILIER, INDUSTRIE DE L'), offrir une assurance hypothèque aux propriétaires et fournir une aide additionnelle aux personnes dont les besoins en matière de logement ne peuvent être convenablement satisfaits sur le marché du logement habituel.

Avant 1970, les programmes de logement canadiens sont presque exclusivement l'apanage du gouvernement fédéral. La première loi nationale sur le logement, la Loi fédérale sur le logement de 1935, consent des prêts totalisant 20 millions de dollars et contribue au financement de 4900 unités sur une période de trois ans. Le plan fédéral d'amélioration des logements (1937) subventionne les taux d'intérêt sur les prêts de remise en état de 66 900 maisons. En 1938, la première Loi nationale sur l'habitation est adoptée. Ces lois ont un double rôle : garantir le logement et créer des possibilités d'emplois.

Pendant la Deuxième Guerre mondiale, le gouvernement fédéral demeure actif sur le marché du logement. Une société d'État, la Wartime Housing Corporation, construit 45 930 unités à un coût de 253 millions de dollars sur une période de huit ans et contribue à la réparation et à la modernisation des maisons existantes. De nouveaux programmes stimulent le marché du logement privé en offrant des fonds hypothécaires et des taux d'intérêt assez bas pour favoriser l'accession à la propriété et la construction de logements locatifs à dividendes limités. En 1946, l'actif de la Wartime Housing Corporation est transféré à la Société centrale d'hypothèques et de logement.

Une étape importante est franchie en 1954 dans le domaine de la législation du logement au Canada lorsque le gouvernement consent à assurer les emprunts hypothécaires des investisseurs privés contre les défauts de paiement par les emprunteurs. La Loi sur les banques est aussi modifiée pour permettre aux banques à charte canadiennes de prêter de l'argent à des fins hypothécaires. Grâce à de telles initiatives, le gouvernement fédéral peut maintenant diminuer son intervention directe à titre de prêteur et devenir un assureur d'hypothèques et un prêteur de dernier recours.

Les gouvernements ont constamment la préoccupation d'assurer un logement aux Canadiens à faible revenu. Pour ce qui est du logement, « social », « public », « communautaire » et « non commercial » sont des termes équivalents qui désignent les logements destinés aux personnes qui ne peuvent combler leur besoin de façon convenable et abordable sur le marché du logement privé. Les gouvernements, des sociétés à but non lucratif et des coopératives construisent des unités sociales, qui sont exploitées et aidées au moyen de subventions gouvernementales pour garantir un stock continuel de logements à prix abordable. La première loi canadienne sur le logement social est adoptée en 1938. La Loi nationale sur l'habitation vise la construction de logements à loyer modique. En 1949, cette loi est élargie pour englober les programmes fédéraux-provinciaux (avec parfois la participation des municipalités) pour la construction de logements publics administrés par les provinces à l'intention des familles à faible revenu, des personnes âgées et des personnes handicapées. Avant 1970, les programmes gouvernementaux aident un peu plus du tiers des mises en chantier. La majorité de cette aide vise le logement du marché privé, et moins de 5 p. 100 de toutes les mises en chantier sont destinées aux Canadiens à faible revenu.

De 1969 à 1974, le programme de logements publics fait l'objet d'une évaluation approfondie. En 1970, un programme de 200 millions de dollars stimule la recherche de solutions innovatrices pour loger les Canadiens à faible revenu. En 1974, la Loi nationale sur l'habitation est modifiée : les logements publics existants continueront à fournir de l'hébergement aux ménages à faible revenu; des programmes ruraux et autochtones sont ajoutés; de nouveaux logements sociaux seront construits par les municipalités, des organismes à but non lucratif et des coopératives. Les mesures législatives incitent les consommateurs à jouer un plus grand rôle dans la conception et la gestion des logements et favorisent l'intégration des ménages à revenu moyen ou faible. Le gouvernement fédéral est le principal fournisseur de fonds destinés au logement social; les provinces et les villes y contribuent aussi un peu.

Au cours des années 1970, le gouvernement fédéral continue d'aider le marché du logement privé en assurant les hypothèques et en accordant des prêts directs dans les petites localités mal servies par les prêteurs privés. Des mesures incitatives sont instaurées pour stimuler l'accession à la propriété, dont les régimes enregistrés d'épargne-logement exemptés d'impôt et le Programme d'aide pour l'accession à la propriété ainsi que les changements apportés en 1971 à la Loi de l'impôt sur le revenu, qui mettent la résidence principale à l'abri de l'impôt sur les gains en capital. Le gouvernement fédéral aide à achever la construction de logements locatifs privés grâce à des subventions, à des prêts à taux préférentiels et à des allégements fiscaux (déductions pour les immeubles résidentiels à logements multiples, Programme d'aide au logement locatif et Régime canadien de construction de logements locatifs). Les programmes gouvernementaux fournissent de l'aide pour la construction de 40 p. 100 des logements.

Pendant les années 1970, les gouvernements provinciaux et les administrations municipales assument un rôle plus actif dans le secteur du logement. Avant 1970, c'est en Ontario qu'on trouve la régie du logement provinciale la plus active. Au milieu des années 1970, les dix provinces mettent sur pied ou renforcent des ministères voués au logement et assument une plus grande part de responsabilité dans l'élaboration des politiques et l'établissement des priorités quant aux dépenses affectées au logement. La plupart des provinces offrent des subventions pour l'accession à la propriété et contribuent au coût du logement non commercial. Certaines provinces aident les locataires en offrant des crédits d'impôt et des allocations de logement et en pratiquant le contrôle des loyers. Les modifications apportées à la Loi nationale sur l'habitation en 1978 et les négociations qui entourent la LOI CONSTITUTIONNELLE DE 1982 appuient les activités provinciales en matière de logement et, à leur tour, les gouvernements supérieurs incitent les villes à créer des corporations municipales à but non lucratif pour construire et administrer les logements sociaux.

De 1947 à 1986, 253 500 unités de logement public sont construites au Canada. L'Ontario vient en tête (43 p. 100), suivie du Québec (22 p. 100), de la Colombie-Britannique (8 p. 100), du Manitoba (7 p. 100) et de l'Alberta (5 p. 100). La répartition géographique des logements publics témoigne de la capacité des gouvernements provinciaux de participer à des programmes à frais partagés et, dans une moindre mesure, à des secteurs où les taux d'inoccupation sont généralement bas. Les logements publics, gérés par le gouvernement, hébergent principalement des personnes âgées, des familles et d'autres personnes ayant besoin d'aide et d'un logement.

De 1974 à 1986, les gouvernements comptent sur des organismes sans but lucratif, comme les églises, les coopératives et les municipalités, pour fournir des logements abordables. Plus de 220 000 logements sans but lucratif et en coopérative sont mis sur le marché pour loger des familles (50 p. 100), des personnes âgées (40 p. 100) et d'autres (10 p. 100) (voir aussi AUTOCHTONES, PROGRAMMES GOUVERNEMENTAUX CONCERNANT LES).

Au début des années 1980, le Programme canadien d'encouragement à l'accession à la propriété permet d'accorder des subventions aux acheteurs de résidence, le Régime canadien de renouvellement hypothécaire aide les personnes qui ont de la difficulté à renouveler leur hypothèque aux taux d'intérêt élevés qui sont alors en vigueur, et le Régime de prêts hypothécaires à paiements progressifs aide les propriétaires à compenser les coûts à la hausse de l'accession à la propriété en abaissant les paiements hypothécaires mensuels initiaux. En 2008, de nouvelles initiatives permettent aux personnes intéressées à investir dans de petits projets de location d'acheter des propriétés sans mise de fonds initiale.

De 1979 à 1984, les programmes de logement social font l'objet d'une révision en profondeur. Dans le cadre de réductions budgétaires visant, d'une part, à éliminer le déficit d'exploitation et, d'autre part, à réduire la dette nationale, les gouvernements examinent le coût permanent des subventions au logement. Il s'ensuit une réduction des fonds affectés au logement, qui, dorénavant, ciblent directement les personnes à faible revenu. De plus, les programmes, moins nombreux, sont davantage axés sur la rénovation des logements existants.

La plupart des programmes d'aide au marché locatif prennent fin au milieu des années 1980, mais la SCHL continue d'aider plus de 12 800 ménages chaque année à améliorer la qualité de leur logement au moyen de divers programmes de restauration pour les propriétaires, les logements locatifs, les conversions en logements locatifs et les maisons de chambres.

En 1993, le gouvernement fédéral ne participe plus au financement des nouveaux logements sociaux. En 1996, il annonce que la gestion et les subventions permanentes seront transférées aux provinces. Les contributions provinciales au logement varient. Le financement est en majorité incertain et ne fournit qu'une aide minimale aux personnes ayant le plus de mal à se payer des logements abordables dans des marchés à prix forts. Depuis 1995, la Colombie-Britannique et le Québec sont les seules provinces qui financent de nouveaux logements sociaux. La Colombie-Britannique fournit des fonds limités pour la construction de centres de vie autonome destinés aux personnes âgées fragiles et aux autres personnes vulnérables, et son programme Shelter Aid for Elderly Renters aide à réduire les coûts des loyers économiques.

Avec le retrait de la plus grande partie du financement du gouvernement fédéral pour l'aide au logement, de plus en plus de gens éprouvent des besoins impérieux, et les villes disposent de moins en moins de ressources pour y répondre. Elles offrent des logements abordables au moyen de mesures de zonage, comme l'imposition de limites à la conversion d'unités locatives en propriétés, le zonage de nouveaux secteurs en logements pour compenser la pression exercée sur les logements existants, l'autorisation de deuxièmes unités dans des maisons individuelles et le financement de programmes d'aide aux locataires. L'approche de la « carotte », soit la prime de densité pour encourager les promoteurs à construire des logements abordables, et du « bâton », qui exige des promoteurs qu'ils intègrent des logements abordables dans leurs projets, fixe des conditions pour tout nouveau développement. Le zonage autorisant l'édification de plus petites maisons dans des quartiers existants augmente les possibilités d'acheter dans des endroits où les services sont déjà en place.

La baisse de l'aide et la hausse des prix font augmenter la population des sans-abri. Les estimations de la population nationale des sans-abri varient. Par exemple, dans la région de Vancouver, le nombre de sans-abri est passé de 300 à 1100 au début des années 2000. Beaucoup d'autres personnes sont considérées à risque, puisque le nombre de logements disponibles diminue et les coûts augmentent. La plupart des personnes dans le besoin profitent d'une combinaison de services d'hébergement et de soutien (soins de santé et garde d'enfants), qui nécessitent la collaboration de différents organismes. Dans les années 2000, le ministère fédéral des Ressources humaines et du Développement des compétences et l'Initiative de partenariats en action communautaire fournissent des fonds pour les refuges et maisons de transition destinés aux sans-abri.

Qualité des logements et villes durables

Tous les ordres de gouvernement soutiennent l'industrie du logement pour continuer à améliorer la qualité des logements et les normes communautaires. Le Code national du bâtiment et le Code national de prévention des incendies favorisent l'application de normes uniformes en matière de bâtiment et de sécurité à l'échelle du Canada. Les administrations locales sont généralement chargées de l'application des normes régissant la salubrité des logements et de l'aménagement du territoire en ce qui touche l'emplacement et le genre de logements (voir AMÉNAGEMENT URBAIN ET RÉGIONAL, ZONAGE).

Les municipalités ont aussi la responsabilité de la planification et de la prestation de services publics comme l'approvisionnement en eau, les égouts, les routes, les parcs et les écoles. Dans les zones non constituées ou rurales, les districts régionaux ou les gouvernements provinciaux réglementent l'utilisation des terres et fournissent les services.

Les programmes gouvernementaux ont aidé les villes à améliorer la qualité des logements et des services. Dans les années 1950, le gouvernement fédéral finance les programmes d'aménagement des terrains. Dans les années 1960, les villes reçoivent des fonds pour la rénovation urbaine et l'infrastructure municipale. Dans les années 1970, le gouvernement fédéral réoriente les fonds vers l'aide à la remise en état des logements, l'amélioration des quartiers et les programmes d'isolation des logements. La plupart des villes utiliseront le programme d'amélioration des quartiers pour rénover et préserver les vieux quartiers.

Après le retrait du financement fédéral accordé aux nouveaux logements supervisés, le gouvernement fédéral continue à appuyer activement le marché hypothécaire (tant pour les propriétaires que les investisseurs) et la recherche. Des partenariats comme le programme Abordabilité et choix toujours (ACT) - commandité par la Fédération canadienne des municipalités, l'Association canadienne des constructeurs d'habitations, l'Association canadienne d'habitation et de rénovation urbaine et la SCHL - fournissent des subventions aux municipalités, aux constructeurs, aux services de logement et aux promoteurs pour stimuler l'innovation dans les domaines du logement, de la planification, de la conception et de la technologie de la construction. Ces subventions sont publiées et partagées avec l'industrie du logement. Le Centre canadien du partenariat public-privé dans l'habitation regroupe des organismes des secteurs public, privé et tertiaire pour offrir des logements rentables aux ménages à faible revenu.

Dans les années 2000, les initiatives fédérales en matière de logement sont axées sur des conceptions durables visant à réduire la consommation d'énergie et les émissions de gaz à effet de serre. Parmi les programmes pouvant servir d'exemple figure l'initiative fédérale de maisons de démonstration durables EQuilibrium, qui fait la promotion de logements sains, abordables, durables et éconergétiques. Les gouvernements encouragent la construction d'espaces urbains plus compacts en autorisant l'édification de logements dans des quartiers existants, en réaménagent des terrains ou des bâtiments contaminés (anciennement industriels) ou sous-utilisés ainsi qu'en encourageant l'adoption de logements plus près des emplois au centre-ville et l'aménagement axé sur le transport en commun comme des façons d'utiliser les terrains et les services de façon plus efficace et durable.


Lecture supplémentaire

  • M. Dennis and S. Fish, Programs in Search of a Policy: Low Income Housing in Canada (1972); Report of the Task Force on Housing and Urban Development (1969); M.A. Goldberg, The Housing Problem (1983).

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