Politique budgétaire

Lorsque les gouvernements se servent de leurs pouvoirs d’imposition et de répartition des dépenses pour gérer la conjoncture économique, ils pratiquent une politique budgétaire. La politique budgétaire est surtout une question d’équilibre entre les taxes, qui ont tendance à réduire les activités économiques, et les dépenses, qui ont tendance à les augmenter. Cela dit, les économistes ne s’entendent pas sur l’efficacité des mesures budgétaires.

Gérer la demande économique

La production et le revenu total, de même que le niveau de l’emploi ont un rapport direct avec les dépenses publiques et privées, appelé « demande globale ». Les dépenses privées comprennent les produits et services achetés par les consommateurs, ceux que les entreprises achètent à des fins d’investissement et l’exportation nette (la différence entre les importations et les exportations). Les dépenses publiques proviennent, entre autres, de l’impôt et d’autres sources qu’ils pourront consacrer notamment aux soins de santé, à l’éducation, aux régimes de pensions, à l’aide sociale et à la défense.

La politique budgétaire désigne les mesures prises par le gouvernement pour modifier le montant ou la composition de ces recettes et de ces dépenses afin de diriger la croissance de la demande économique. L’objectif est de maintenir un niveau relativement élevé d’emploi d’une population active croissante et du parc d’usines et de machinerie industrielle du pays, mais sans provoquer l’inflation ni devoir trop dépendre d’emprunts à l’étranger pour payer des produits importés.

L’augmentation des recettes (taxes) réduit la demande globale, et de plus grandes dépenses l’augmentent. En conséquence, s’il y avait une diminution de dépenses privées telles que les achats de voitures par les consommateurs, les gouvernements pourraient chercher à freiner le fléchissement de la demande globale, donc de la production, du revenu et de l’emploi globaux, en augmentant leurs dépenses ou en réduisant les taxes et les impôts.

Répercussions des surplus et des déficits

Selon l’optique traditionnelle, la politique budgétaire met l’accent sur l’influence directe des recettes et des dépenses gouvernementales sur la demande globale. On utilise le solde budgétaire du gouvernement comme indicateur grossier de l’influence du gouvernement sur la demande globale, même s’il est reconnu que certains changements apportés aux recettes fiscales et aux dépenses ont plus d’influence que d’autres sur l’économie. Au début, on croit que les excédents budgétaires vont de pair avec une faible activité économique, et les déficits, avec un niveau élevé de production et d’emploi. Plus tard, ces idées simplistes ayant été démenties par les faits, on formule une théorie plus raffinée selon laquelle c’est la demande globale qui varie en fonction du changement du solde des recettes et des dépenses gouvernementales.

Toutes choses étant égales, par ailleurs, si les recettes d’un gouvernement augmentent plus que ses dépenses, l’amélioration du solde budgétaire qui s’ensuit (l’augmentation de l’excédent ou la réduction du déficit) tend à réduire la demande globale, ce qui fait diminuer la production, les revenus, l’emploi et, par ricochet, les prix. Si, par contre, les dépenses gouvernementales augmentent plus que les recettes, le solde budgétaire plus défavorable qui s’ensuit (l’augmentation du déficit ou la réduction de l’excédent) fait augmenter la demande globale, ce qui stimule la production, les revenus, l’emploi et, par ricochet, les prix.

Les économistes ne s’entendent pas

Certains économistes contestent cette théorie raffinée de l’influence de la politique budgétaire. Un courant affirme que toute détérioration du solde budgétaire doit être financée par des emprunts gouvernementaux et que ces emprunts, à leur tour, équivalent à des taxes et à des impôts futurs dont les consommateurs avisés tiennent compte exactement comme ils le font pour les taxes et les impôts actuels, c’est-à-dire en réduisant leurs dépenses. Cela annule entièrement l’influence d’une politique budgétaire expansionniste sur la demande globale.

Selon un autre courant, les emprunts gouvernementaux accrus qui résultent d’une politique budgétaire expansionniste font concurrence aux demandes de fonds des emprunteurs privés, ce qui fait monter les taux d’intérêt et les taux de change tout en augmentant le coût des exportations et des investissements privés. Cela aussi annule en partie l’influence d’une politique qui était expansionniste au départ. Les économistes monétaristes (de l’école de Milton Friedman, de l’Université de Chicago) vont jusqu’à soutenir que toute l’influence expansionniste de la politique budgétaire serait ainsi perdue.

De plus, si les déficits se poursuivent pendant une période prolongée, l’accumulation de la dette publique et la croissance des paiements d’intérêt sur cette dette feront augmenter à la longue les taux d’intérêt, ce qui fera fléchir la demande globale et compromettra la capacité du gouvernement à apporter de nouveaux changements aux recettes et aux dépenses à des fins de stabilisation.

Les modèles macroéconomiques de l’économie canadienne confirment, jusqu’à un certain point, l’opinion de ceux qui soutiennent que les dépenses des gouvernements laissent moins de place aux dépenses du secteur privé. Les multiplicateurs financiers (l’augmentation provoquée du produit intérieur brut divisée par l’augmentation supposée des dépenses gouvernementales) produits par des simulations de ces modèles sont supérieurs à 1 au début, mais ils diminuent pour atteindre 0 au bout d’un certain nombre d’années. Ce résultat indique que les dépenses gouvernementales accrues ont seulement un effet expansionniste temporaire sur la production, mais ne l’augmentent pas de façon permanente. Il confirme aussi qu’il est impossible de dissocier les répercussions de la politique budgétaire de celles de la politique monétaire (source et demande d’argent) et de la variation de la dette publique.

Comment faire état des mesures budgétaires

Le gouvernement fédéral est le premier responsable de la politique budgétaire, quoique les provinces y participent aussi. Dans ses documents budgétaires, le ministre fédéral des Finances présente un sommaire des dépenses futures et des recettes prévues du gouvernement, et il indique, si l’on prévoit un déficit, le niveau d’emprunts qui sera nécessaire (les besoins financiers totaux, y compris les opérations « non budgétaires », comme les comptes et les emprunts du régime de pensions, les investissements et les avances).

Aux fins de la politique budgétaire, le ministre présente aussi le budget d’après un système de comptes nationaux, dans lequel les recettes et les dépenses diverses sont regroupées dans des rubriques qui se rapportent à leur influence économique (par exemple les achats de produits et services, les transferts fédéraux aux particuliers et les transferts fédéraux aux autres paliers de gouvernement) et non, comme dans le budget administratif, selon les ministères ou l’objectif général (par exemple les programmes sociaux).

L’excédent ou le déficit réel du gouvernement calculé d’après le système des comptes nationaux peut donner une indication trompeuse de l’influence de la politique budgétaire sur l’économie. Par exemple, surtout à partir de 1979, Ottawa a pris des mesures en vue d’observer une politique budgétaire plus restrictive en réduisant certaines dépenses et en augmentant les taxes et les impôts. Son déficit réel n’en monte pas moins en flèche pendant la récession de 1981-1982 et continue de s’accroître en proportion de la production économique totale jusqu’au milieu des années 1980. L’une des causes de ce phénomène est que certaines recettes fiscales et certains postes de dépenses réagissent automatiquement aux variations des prix et du niveau d’activité économique. Par exemple, des « stabilisateurs naturels » comme l’impôt sur le revenu des particuliers et l’impôt sur le revenu des sociétés diminuent et les paiements d’assurance-emploi augmentent lorsque l’activité économique diminue, ce qui fait augmenter la demande globale et le revenu global même si aucune politique n’est appliquée.

De plus, les paiements d’intérêt sur la dette publique ont tendance à augmenter par suite de l’inflation. Pour distinguer ces répercussions de celles des politiques appliquées intentionnellement, le ministre présente des montants d’excédent ou de déficit « corrigés en fonction des variations conjoncturelles » et « corrigés en fonction de l’inflation » pour montrer ce que serait la situation financière si, d’une part, les niveaux moyens d’emploi étaient plus élevés et si, d’autre part, l’inflation n’avait aucune influence sur les frais de la dette.

Évolution de la politique budgétaire canadienne

Avant les années 1930, de nombreux économistes sont d’avis que le niveau d’activité économique se stabilise de lui-même dans une grande mesure, sauf qu’une politique monétaire doit y contribuer quelque peu en prévenant les variations excessives de prix. On s’attend seulement à ce que les gouvernements, comme des ménages prudents, équilibrent leur budget chaque année. Cela entraîne parfois des augmentations de taxes et d’impôts ou des réductions de dépenses lorsque l’activité économique est déjà faible, ce qui aggrave encore davantage les fluctuations économiques. Heureusement, la taille du secteur public est alors plutôt réduite et les modifications de la politique budgétaire ont une faible incidence sur l’économie.

Keynes, la crise des années 1930 et la guerre

Le chômage très élevé et prolongé causé par la crise des années 1930 met fin à la croyance optimiste en une stabilisation automatique, et la voix publique réclame de plus en plus l’intervention délibérée des gouvernements. Les économistes n’ont aucune théorie cohérente pour expliquer la crise et émettent des avis très divergents sur les mesures à prendre, du moins jusqu’à ce que John Maynard Keynes formule le programme d’action dans son ouvrage Théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie (1936), qui donne une explication théorique des raisons pour lesquelles un chômage si élevé peut persister si longtemps (voir Économie keynésienne). Ce livre est l’un des plus controversés jamais écrits. De nos jours encore, les économistes ne s’entendent pas sur les causes de la crise des années 1930. Les économistes monétaristes qui s’inspirent de Milton Friedman affirment qu’elle a été causée par de mauvaises politiques monétaires, et non par des politiques budgétaires.

Cependant, la crise des années 1930 et l’ouvrage de John Maynard Keynes, ajoutés au fait que les gouvernements ont montré ce qu’ils pouvaient faire en occupant une place de plus en plus grande pendant la guerre, provoquent une révolution des mentalités. Notamment, on insiste fortement sur la politique budgétaire et, pendant un certain temps, on déprécie la politique monétaire en tant que moyen d’atteindre la stabilité économique. En 1945, le gouvernement canadien s’engage à suivre une politique budgétaire visant « à maintenir un niveau élevé et stable d’emploi et de revenu » en adaptant la position budgétaire en fonction de la conjoncture économique.

Retour de la politique monétaire

Pendant les années 1950, et surtout après la guerre de Corée, le gouvernement réussit raisonnablement bien à maintenir un faible taux de chômage et des prix stables grâce à sa politique budgétaire, mais aussi grâce à une politique monétaire qui devient plus interventionniste après le milieu de la décennie. Le regain de l’intérêt pour la politique monétaire est attribuable aux économistes monétaristes, qui contestent de plus en plus la théorie économique dominante.

Au début des années 1960, les économistes keynésiens dominants acquièrent la conviction que de simples efforts pour atténuer les fluctuations économiques étouffent parfois la reprise avant que l’économie ait atteint sa pleine croissance. On commence à s’intéresser à la possibilité de recourir à un alliage de politiques budgétaires et de politiques monétaires pour stimuler l’économie. Telle est l’origine de la réduction fiscale proposée au début des années 1960 par le président John Fitzgerald Kennedy, aux États-Unis, et de réductions fiscales semblables au Canada. On estime qu’il est possible d’« ajuster » l’économie en la dirigeant, de sorte que la production et l’emploi augmentent constamment, même si le prix à payer est de ne pouvoir équilibrer le budget que sur des périodes beaucoup plus longues que le cycle économique habituel. La forte croissance du milieu des années 1960 engendre une mentalité optimiste quant au recours à des politiques axées sur la demande globale. On croit qu’il serait possible d’obtenir le taux de chômage souhaité, si faible soit-il, si seulement les gens étaient prêts à accepter le taux d’inflation qui s’ensuivrait.

Crise du pétrole et stagflation

L’optimisme disparaît pendant les années 1970, lorsque les faits démontrent qu’il ne s’agit pas simplement de choisir entre l’inflation et le chômage. En conséquence, de plus en plus d’économistes rejettent l’idée voulant qu’il existe un taux fixe d’échange entre l’inflation et le chômage, comme l’indique la « courbe de Phillips », selon laquelle l’inflation est inversement proportionnelle au taux de chômage. Un nombre croissant d’économistes en viennent plutôt à croire qu’il existe un taux de chômage naturel (estimé à 7,5 %, au Canada), et que l’économie produit automatiquement un chômage de cet ordre : si le gouvernement essaie d’obtenir un taux de chômage inférieur au taux naturel en appliquant des politiques monétaires ou budgétaires expansionnistes, cela accélérera l’inflation, et si le gouvernement fait monter le chômage plus haut que le taux naturel, l’inflation en sera réduite.

stagflation, qui se caractérise à la fois par une faible croissance de la production, un taux de chômage élevé et une accélération de l’inflation, est particulièrement grave après 1975. Elle s’explique en partie par de brusques interventions extérieures et particulièrement par de très fortes hausses du prix du pétrole. Les décideurs tentent d’abord de maintenir un taux élevé de production et d’emploi au moyen d’une série de réductions fiscales, tout en limitant l’inflation au moyen du contrôle des prix et des salaires (1975-1978) et en restreignant les nouveaux programmes de dépenses. Toutefois, même les mesures visant à contrôler les prix et les salaires, de 1976 à 1978, ne réussissent que temporairement à freiner la poussée de l’inflation, qui dépasse la barre des 10 % en 1981, l’inflation n’est ramenée à un niveau plus modeste qu’au moyen d’un renforcement sévère de la politique monétaire, ce qui provoque, en 1981-1982, la plus grave récession que le Canada ait connue depuis les années 1930 et fait grimper le taux de chômage au-delà de 12,5 % en 1982, au plus creux de la récession.

Malgré certaines augmentations de taxes et d’impôts et des réductions sélectives des dépenses pendant la récession, la politique budgétaire demeure essentiellement expansionniste. Cette politique de stimulation se poursuit pendant la reprise, lorsque les frais croissants de la dette et les coûts des programmes législatifs s’avèrent difficiles à réduire.

Même si la reprise économique est raisonnablement bonne, la récession a été si grave que la production ne dépasse son niveau d’avant la récession qu’en 1984 et demeure inférieure à la pleine capacité jusqu’à la seconde moitié de la décennie. Ce n’est qu’en 1986 que le taux de chômage redescend, pour se stabiliser au niveau des 9 ou 10 %.

Gonflement de la dette et déficit

Pendant la reprise qui fait suite à la récession, le fardeau croissant de la dette du gouvernement fédéral provoque une réorientation de la politique budgétaire, qui vise dorénavant à réduire le déficit plutôt qu’à promouvoir la croissance. Le gouvernement fédéral affiche un déficit chaque année depuis 1976, et les augmentations sont particulièrement fortes de 1982 à 1985, de sorte que, au milieu des années 1980, le rapport de la dette à la production économique totale est beaucoup plus élevé qu’avant. La préoccupation grandissante suscitée par la dette accumulée du gouvernement fédéral amène celui-ci, dans ses budgets de 1985 et de 1986, à adopter à la fois des mesures fiscales et des mesures visant les dépenses afin de ramener le déficit à un niveau plus facile à contrôler.

En 1989, le déficit était devenu plus bas. Toutefois, la politique axée sur les efforts de stabilisation fait alors place à un objectif de stabilité des prix. En conséquence, on adopte une politique monétaire plus rigoureuse pour tenter de réduire le taux d’inflation, figé à 4 % depuis la récession de 1981-1982. Cette politique a aussi pour but de couper court à l’inflation des salaires, qui s’est amorcée en prévision de l’entrée en vigueur de la TPS, en 1991. Une nouvelle récession s’ensuit en 1990-1991 et fait remonter le taux de chômage, qui dépasse 11 %. La politique a toutefois un résultat positif : elle amène une réduction radicale du taux d’inflation, qui se situe à 1,5 % en 1992, près de la limite inférieure de la fourchette de 1 à 3 % d’inflation fixée comme objectif en 1991.

Le déficit du gouvernement monte en flèche pendant la récession de 1990-1991, car les recettes de l’impôt sur le revenu diminuent et la croissance des taux d’intérêt se répercute sur les frais de la dette publique. Il continue d’augmenter pendant la timide reprise qui suit.

Le déficit ne commence à diminuer qu’en 1994, lorsqu’un nouveau gouvernement présente le premier de trois budgets annuels comportant de sévères réductions de dépenses, qui visent à ramener le déficit budgétaire fédéral à 3 % du PIB pour l’exercice 1996-1997. Bien que l’objectif ne soit pas très ambitieux, le gouvernement est en mesure de réduire le déficit plus rapidement que prévu à près de 1 % du PIB pendant l’exercice de 1996-1997.

Premier budget équilibré en 30 ans

Encouragé par la réussite du gouvernement, en 1997-1998, à atteindre un budget équilibré pour la première année en près de 30 ans, le ministre des Finances annonce de nouvelles cibles pour les budgets de 1998-1999 et de 1999-2000 dans son budget de 1998. Ces cibles se transforment rapidement en une série d’excédents budgétaires jusqu’en 2008.

La réduction et l’élimination subséquente du déficit engendrent la diminution du ratio du déficit fédéral au PIB, qui atteint près de 72 % du PIB en 1995-1996. Néanmoins, les réductions du déficit, ajoutées à une conjoncture extérieure favorable et à une faible inflation, permettent aux taux d’intérêt d’atteindre, en 1997, leur plus bas niveau depuis près de 30 ans. Cette situation favorise la croissance économique, et le taux de chômage commence à diminuer. Tout semble aller pour le mieux jusqu’à la mi-1998, lorsque la crise économique asiatique et l’instabilité politique et économique en Russie freinent les perspectives de croissance.

Dans les années 1990, le gouvernement consacre ses efforts à la réduction du déficit, malgré la persistance d’une croissance ralentie et d’un chômage élevé, abandonnant ainsi la politique budgétaire inspirée de l’interventionnisme keynésien. La nouvelle stratégie porte davantage une attention sur les pressions internationales et intérieures qui s’exercent sur la politique budgétaire. Elle s’appuie sur l’hypothèse voulant que la seule manière d’obtenir une croissance soutenue et un faible taux de chômage soit de faire baisser les taux d’intérêt, ce qui nécessite une stratégie crédible de réduction du déficit et de maîtrise de la dette. On croit que, sans une telle stratégie, les détenteurs canadiens et étrangers de bons du Trésor ou d’obligations du gouvernement vendront leurs titres, ce qui provoquera des augmentations des taux d’intérêt, qui suffiront à compromettre la croissance économique.

Le gouvernement met en œuvre sa stratégie au moyen d’une budgétisation prudente : il s’assure de pouvoir atteindre l’objectif quant au déficit en planifiant l’économie d’après des hypothèses prudentes de croissance réelle et d’inflation (les valeurs adoptées sont un peu plus modestes que la moyenne de celles des prévisionnistes du secteur privé) et en incluant dans ses dépenses une importante réserve pour éventualités, se procurant ainsi une marge additionnelle qui l’assure de pouvoir atteindre ses objectifs en matière de déficit. Jusqu’ici, cette méthode lui permet de faire mieux que le déficit visé, bien qu’il dépende des développements internationaux et de la situation économique mondiale.

Crise financière et retour du déficit

Le gouvernement canadien enregistre son plus grand excédent budgétaire au dossier, 14 milliards de dollars, en 2008. Toutefois, le déficit refait surface l’année suivante. Le budget de 2009 prévoyait un déficit de 55 milliards de dollars en raison des dépenses accrues du gouvernement et de la récession mondiale de 2008-2009 (qui a enclenché une crise du crédit des marchés financiers). Ce déficit canadien record diminue progressivement au cours des années suivantes. Le gouvernement vise un budget équilibré en 2015-2016.

À titre de comparaison, le ratio de la dette fédérale au PIB diminue de façon constante à compter de 1995-1996. Le ratio descend à 38,7 % en 2004-2005 et à 28,6 % en 2008-2009. En 2008, le gouvernement canadien déclare que son objectif est d’avoir un ratio de 20 % d’ici 2020. Cependant, la récession de 2008-2009 vient interrompre les progrès réalisés. En plus d’un retour du déficit, le ratio remonte à 33,9 % en 2010-2011.

En 2012, le ministère des Finances prévoit un ratio de 23,8 % d’ici 2020-2021. Dans son budget de 2014-2015, le gouvernement fédéral prévoit un déficit de 2,9 milliards de dollars, suivi d’un petit excédent en 2015-2016.


Lecture supplémentaire

  • Thomas A. Wilson and D. Peter Dungan, Fiscal Policy in Canada: An Appraisal (1993); Government of Canada, The Expenditure Management System of the Government of Canada (1995).

Liens externes