Politique monétaire

La politique monétaire s’entend de nombre de mesures gouvernementales conçues pour avoir une incidence sur les marchés financiers et les conditions de crédit, dans le but d’influencer l’économie nationale. Au Canada, la politique monétaire relève de la Banque du Canada, une société de la Couronne qui met en œuvre des décisions stratégiques, en grande partie grâce à son pouvoir de modifier la masse monétaire canadienne.

Toronto, Bourse de
Le \u00ab Lundi noir \u00bb de la Bourse de Toronto, le 20 octobre 1987 (Canada Wide).

Masse monétaire

La masse monétaire correspond à la partie du patrimoine financier des ménages canadiens qui présente des liquidités suffisantes pour être considérée comme de l’argent. Elle comprend au bas mot des pièces de monnaie, des billets de banque et des actifs aux comptes-chèques des banques à charte, qui sont tous monnayables au pair, puisqu’ils permettent de régler des achats sur-le-champ. Certains économistes élargissent la définition de la masse monétaire en y greffant d’autres formes d’actifs aux comptes des banques à charte, comme les soldes des comptes épargnes, ou les dépôts dans d’autres institutions financières, comme les sociétés de fiducie et les sociétés de crédit.

La Banque du Canada n’a pas de pouvoir direct sur la masse monétaire, car les dépôts sont assujettis à des décisions prises par le système bancaire privé. En se servant des dépôts des entreprises et des ménages canadiens pour effectuer des prêts, les banques commerciales créent de l’argent, en quelque sorte, car en théorie, les intérêts générés seront injectés dans le système bancaire. Cependant, ce pouvoir de création d’argent détenu par les banques commerciales est restreint par deux facteurs. Dans un premier temps, lorsque les taux d’intérêt provenant d’autres actifs financiers sont à la hausse, les Canadiens choisissent de ne conserver qu’une partie relativement faible de leurs actifs en monnaie, billets de banque et dépôts bancaires (qui ne produisent habituellement qu’un faible taux d’intérêt). Deuxièmement, les banques ne peuvent prêter la totalité des sommes qui leur sont confiées, car elles doivent conserver une certaine réserve (essentiellement sous forme d’argent liquide dans leurs coffres-forts ou de dépôts auprès de la Banque du Canada) pour répondre aux demandes de retrait de leurs clients. En faisant fluctuer les taux d’intérêt et les réserves bancaires, ou les deux, la Banque du Canada peut manipuler indirectement la masse monétaire avec une grande précision, particulièrement sur des périodes de trois à six mois, ou plus.

Une méthode employée pour manipuler la masse monétaire, appelée « opération sur le marché libre », consiste à mettre en marché les titres d’État canadiens sur les marchés secondaires des bons du Trésor et des obligations. L’achat d’obligations d’État par la Banque du Canada se traduit par une augmentation immédiate de la masse monétaire du grand public et une hausse des réserves du système bancaire, ce qui multiplie indirectement la masse monétaire totale. En outre, l’accroissement de la demande de bons du Trésor allège aussi les exigences à l’égard du rendement de ces bons, ce qui se traduit par une diminution globale des taux d’intérêt. À l’opposé, lorsque la Banque du Canada vend des bons du Trésor, la masse monétaire diminue et les taux d’intérêt augmentent.

Objectifs économiques plus larges

Le contrôle de la masse monétaire est un outil puissant qui permet d’influencer le comportement général de l’économie canadienne. Par exemple, une politique monétaire stimulante, un taux plus élevé de mise en valeur de la masse monétaire, provoque une baisse des taux d’intérêt et stimule les investissements commerciaux et le marché du logement, ce qui a pour effet de hausser la demande. Dans les périodes de ralentissement cyclique, qui se caractérisent par un taux de chômage élevé et une stagnation de la production, cette hausse de la demande devrait, en principe, se traduire par une augmentation de la production et du niveau d’emploi. Par contre, le ralentissement de la croissance monétaire freine la croissance de l’économie, provoquant une hausse des taux d’intérêt et réduisant à la fois le niveau des investissements et la demande totale. En période de forte inflation, ces facteurs contribuent à réduire le prix des biens de consommation et les augmentations de salaire.

En raison de l’étroitesse des liens qui unissent les marchés financiers canadien et américain, la politique monétaire a aussi des conséquences importantes sur le taux de change des devises de ces deux pays. Lorsque la politique monétaire canadienne est sensiblement plus expansionniste que celle des États-Unis, la valeur du dollar canadien tend à diminuer par rapport au dollar américain. Par contre, des mesures de contraction monétaire au Canada auront l’effet contraire. Par conséquent, la politique monétaire du Canada joue essentiellement sur deux volets, celui des taux d’intérêt et celui du taux de change. La Banque du Canada tente de mesurer l’effet combiné de ces deux facteurs par son indicateur de la conjoncture monétaire, selon lequel une diminution de 1 % des taux d’intérêt à court terme correspond à une baisse de 3 % de la valeur du dollar canadien.

Limites

La politique monétaire a aussi des limites. Elle ne peut à la fois stimuler la demande économique pour réduire le chômage et la restreindre pour lutter contre l’inflation. La Banque du Canada ne peut non plus stimuler les taux de croissance de la valeur du dollar pour faire baisser les taux d’intérêt sous le niveau américain, tout en stabilisant avec succès la valeur du taux de change entre le dollar américain et le dollar canadien. Les décisions afférentes à la politique monétaire exigent, par conséquent, souvent des choix difficiles et de compromis douloureux. Ces compromis engendrent parfois des incompatibilités entre les effets à court terme et à long terme d’une politique particulière. Ainsi, une augmentation importante de la croissance de la masse monétaire pourra d’abord se traduire par une reprise du marché de l’emploi et du volume de production, mais elle mènera éventuellement à une hausse correspondante du taux d’inflation ayant peu ou pas d’effet permanent sur l’emploi et la production.

De même, une réduction importante du taux de croissance de la masse monétaire pourra faire échec à l’inflation la plus récalcitrante en fin de compte, mais au coût de nombreuses années au cours desquelles le volume de production et le marché de l’emploi national connaîtront des heures pour le moins difficiles. Ces conflits peuvent être accompagnés d’un troisième facteur, l’ignorance de l’avenir, du fait que nombre de questions demeurent encore en suspens au sujet des répercussions des mécanismes de modification de la masse monétaire sur l’économie et des véritables facteurs sur lesquels on s’appuie pour fixer les salaires et le prix des produits.

Enfin, la politique monétaire est restreinte par les conséquences d’autres mesures gouvernementales, notamment par la politique budgétaire, c’est-à-dire les décisions qui ont trait aux dépenses publiques et au régime d’imposition. La politique budgétaire influence aussi l’ensemble du marché de la demande, et, à moins d’en coordonner les objectifs, les politiques budgétaire et monétaire d’un gouvernement peuvent évoluer à contresens. Au Canada, le ministre des Finances et le gouverneur de la Banque du Canada se consultent régulièrement. De plus, depuis 1961, une entente explicite stipule qu’en cas de conflit irrémédiable entre ces deux politiques, le gouverneur doit soit se rendre à la ligne directrice (de notoriété publique) écrite du ministre des Finances, soit démissionner de son poste. Dans le budget fédéral de 1991, le gouvernement progressiste-conservateur de l’époque et la Banque Nationale avaient convenu d’articuler la politique monétaire et la politique budgétaire autour d’un objectif précis de réduction du taux d’inflation. Cet objectif, de 1 % à 3 % de 1995 à 1998, a été reconduit par la Banque du Canada et le gouvernement libéral élu en 1993. Pourtant, malgré ce souci de collaboration, il existe aussi une tradition fermement ancrée qui permet à la Banque du Canada d’établir, sauf dans des circonstances aussi difficiles, une politique monétaire à l’abri des pressions politiques. Par conséquent, il est possible que ces politiques visent des objectifs contradictoires.

L’élaboration de la politique monétaire est souvent un exercice très délicat. Elle peut parfois donner lieu à des différends soulevés par diverses interprétations de la conjoncture économique (à savoir, si le pays est ou non en période de récession) ou par des jugements de valeur conflictuels (à savoir, par exemple, lorsqu’on doit choisir entre une inflation qui fera chuter la valeur des rentes fixes et une récession qui se traduira par une hausse du taux de chômage). Il arrive cependant fréquemment que le débat reflète les vastes différences conceptuelles au sujet de la stratégie qu’il convient d’appliquer à la politique monétaire.

Bien qu’il existe plusieurs points de vue contrastants ou mitigés à ce sujet, deux grandes écoles ont fait leur marque.

Théories keynésiennes

L’économiste britannique John Maynard Keynes a élaboré des conceptions en matière de mise en œuvre des politiques monétaire et budgétaire pendant la crise des années 1930. Bien que modifiées et raffinées au fil des ans, elles demeurent aujourd’hui encore très pertinentes (voir Économie keynésienne). Les keynésiens soulignent les nombreux facteurs pouvant déstabiliser l’économie, comme les fluctuations des affaires et du niveau de confiance des consommateurs, les cycles d’investissement dynamique et les soubresauts du commerce international, du secteur financier et de l’indice des prix à la consommation. La politique keynésienne tend par conséquent à être très active ou discrétionnaire, compte tenu du fait que la politique monétaire (ou budgétaire) différera sensiblement selon l’évolution observée ou prévue de la conjoncture économique globale.

Les économistes keynésiens reconnaissent que la politique retenue s’accompagne parfois de conséquences néfastes pour l’économie. Par conséquent, certains font prudemment valoir que bien qu’il soit possible de remédier aux grandes fluctuations cycliques en adoptant des politiques opportunes, il vaut mieux ne pas du tout tenir compte des fluctuations de moindre importance. Dans l’ensemble, les keynésiens se soucient particulièrement du fait que l’inaction totale en cas de ralentissement de l’activité économique pourrait engendrer de longues périodes de stagnation économique grave, qui se caractérisent par une diminution du volume de production et un taux de chômage très élevé, ce que l’on peut et doit éviter.

En 1988, le gouverneur de la Banque du Canada, John Crow, prononce un discours à l’Université de l’Alberta, qui est qualifié de « manifeste d’Edmonton », au cours duquel il annonce que la banque centrale adoptera une doctrine de stabilité des prix en tant que pierre angulaire de la politique monétaire. En d’autres mots, le taux d’inflation sera maintenu à un niveau négligeable, qui n’aura pas d’incidence sur les décisions économiques des Canadiens. La stabilité des prix est une approche controversée, car plusieurs personnes sont d’avis que les taux d’intérêt maintenus sont trop élevés pour permettre une croissance saine de l’économie.

En 1991, la banque centrale, avec l’approbation du gouvernement, adopte un taux d’inflation entre 1 % et 3 % dans le cadre de la Politique monétaire. La Banque du Canada est d’avis que des cibles d’inflation aideraient les consommateurs et les marchés financiers à mieux comprendre les objectifs de la politique. L’objectif est de faire passer le taux d’inflation, qui a atteint un sommet de 5 % en 1990, à 2 % d’ici 1995. La politique connaît du succès, et la cible de 2 % est atteinte quelques années plus tôt que prévu. Le taux de 2 % demeure la cible d’inflation de la Banque du Canada en 2014.

Gouverneurs de la banque centrale

Au-delà des pouvoirs du ministre des Finances de communiquer des directives écrites au gouverneur, la Banque du Canada garde son indépendance de pied ferme devant le gouvernement en ce qui a trait à la Politique monétaire, ce qui comprend la nomination des gouverneurs. Lorsque le poste de gouverneur se libère, la tradition veut que ce soit le premier sous-gouverneur qui occupe le poste. Lorsque le gouvernement libéral de Jean Chrétien décide de ne pas nommer John Crow pour un second mandat, en 1994, le poste est offert au sous-gouverneur Gordon Thiessen pour le mandat habituel de sept ans, et ce, malgré les critiques dénonçant le degré élevé de consanguinité au sein de la banque centrale.

Toutefois, les choses commencent à changer en 2001, lorsque le gouvernement fédéral nomme un ancien sous-ministre des Finances, David Dodge, au poste de gouverneur, plutôt que le premier sous-gouverneur de la banque, Malcolm Knight, à la grande surprise des marchés financiers et d’Ottawa. Au départ de David Dodge, en 2008, un autre « étranger » lui succède, Mark Carney, un cadre supérieur au ministère des Finances. Lorsque Mark Carney quitte son poste deux ans avant la fin du mandat, en 2013, pour devenir gouverneur de la Banque d’Angleterre, le gouvernement fédéral choisit Stephen Poloz, qui est à la tête d’Exportation et développement Canada, pour le remplacer.