Sénat du Canada

Le Sénat est la Chambre haute du Parlement du Canada. Ses 105 membres sont nommés et restent en fonction jusqu’à 75 ans. Il a pour mission d’examiner et de réviser la législation, d’enquêter sur des enjeux nationaux et, surtout, en vertu de la Constitution, de donner à toutes les régions du Canada une voix égale au Parlement. Le Sénat est une institution controversée. Il a longtemps été considéré, par de nombreux Canadiens, comme un lieu de favoritisme et de privilèges. Le débat quant à la pertinence d’une réforme de cette institution n’est pas clos, certains prônant sa transformation en une assemblée dont les élus seraient responsables devant les électeurs, d’autres privilégiant son abolition.

Le Sénat est la Chambre haute du Parlement du Canada. Ses 105 membres sont nommés et restent en fonction jusqu’à 75 ans. Il a pour mission d’examiner et de réviser la législation, d’enquêter sur des enjeux nationaux et, surtout, en vertu de la Constitution, de donner à toutes les régions du Canada une voix égale au Parlement. Le Sénat est une institution controversée. Il a longtemps été considéré, par de nombreux Canadiens, comme un lieu de favoritisme et de privilèges. Le débat quant à la pertinence d’une réforme de cette institution n’est pas clos, certains prônant sa transformation en une assemblée dont les élus seraient responsables devant les électeurs, d’autres privilégiant son abolition.


La chambre du Sénat, parfois surnommée la Chambre rouge

Sénateurs

Les sénateurs sont nommés, par le gouverneur général, sur recommandation du premier ministre. Seuls les citoyens canadiens d’au moins 30 ans, possédant des biens immobiliers d’une valeur de 4 000 $ libres d’hypothèque, des actifs nets d’au moins 4 000 $ (montants inchangés depuis qu’ils sont entrés en vigueur, lors de la Confédération, en 1867) et résidant dans la province ou dans le territoire qu’ils représentent, sont admissibles à un poste de sénateur. Au Québec, qui est réparti en 24 divisions sénatoriales, les sénateurs doivent résider dans la circonscription pour laquelle ils sont nommés ou y posséder des biens immobiliers.

Les sénateurs perdent leur siège s’ils prennent la nationalité d’un autre pays, s’ils font faillite ou deviennent insolvables, s’ils manquent à leurs obligations en matière de fonds publics, s’ils sont reconnus coupables d’un acte délictueux grave ou d’un « crime infâme », si les critères d’admissibilité relatifs à la résidence ou à la propriété ne sont plus réunis ou s’ils sont absents lors de deux sessions consécutives du Parlement. En 2018, un sénateur perçoit un salaire annuel de 150 600 $, auquel s’ajoute un complément, s’il occupe un poste particulier, par exemple celui de whip ou de leader du gouvernement ou de l’opposition. Il reçoit également des indemnités pour ses déplacements et pour d’autres frais.

Édifice du Parlement, à Ottawa
(photo de James H. Marsh)

Chambre rouge

La salle où siège le Sénat est située dans l’aile est de l’édifice du Centre du Parlement. Elle est décorée en rouge, couleur de la royauté, comparativement au vert de la Chambre des communes. C’est là que les sénateurs se rencontrent et débattent, et c’est là aussi que le souverain du Canada, ou son représentant, le gouverneur général, s’adresse au Parlement et prononce le discours du Trône, au début de chaque nouvelle session parlementaire. C’est également dans cette salle que se déroule la cérémonie d’installation d’un nouveau gouverneur général. Les délibérations au Sénat, ainsi que celles de la plupart des comités sénatoriaux, sont publiques.

Cette pièce est impressionnante, tant du point de vue architectural que du point de vue de sa décoration intérieure. On y trouve des boiseries en chêne finement sculptées, ainsi que deux énormes lustres de bronze. Au‑dessus du fauteuil du président trône un buste de marbre de la reine Victoria, monarque du Canada à l’époque de la Confédération, qui semble scruter les lieux. Sur les murs principaux, huit immenses peintures à l’huile représentent des scènes des sacrifices consentis par les Canadiens pendant la Première Guerre mondiale.

Le chambre du Sénat, à Ottawa,  en Ontario
Image: Elise Cotter/Historica Canada.

Création

Le Sénat est créé en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867. À l’origine, cette assemblée a pour objectif de protéger les intérêts régionaux, tout en offrant ce que George‑Étienne Cartier appelle un « pouvoir de résistance pour s’opposer à l’élément démocratique ».

La Constitution prévoit l’élection des députés de la Chambre des communes sur la base de la représentation selon la population. En 1867, l’Ontario est la province la plus peuplée du pays et celle qui connaît la croissance la plus rapide. Toutefois, le rôle joué par le Québec et par les Maritimes dans l’économie nationale s’avère plus important que ne le suggèrent les données démographiques. Ces provinces refusent de laisser des enjeux aussi cruciaux que les droits de douane, les impôts et les chemins de fer exclusivement entre les mains d’une Chambre des communes dominée par l’Ontario. Elles insistent sur une représentation régionale égale à la Chambre haute, faute de quoi, il n’y aura pas de Confédération.

Représentation régionale

Le Sénat est donc pensé, au départ, comme un contre‑pouvoir par rapport à la Chambre des communes, visant à équilibrer le système, en donnant une voix aux régions du Canada et en protégeant leurs droits, en particulier celles qui sont peu peuplées et ne bénéficient pas de la « force du nombre » aux Communes.

En 2019, sur les 443 sièges que compte le Parlement, 338, soit les trois quarts, sont des sièges de députés à la Chambre des communes, 105 soit un quart, étant des sièges de sénateur. Les sièges du Sénat sont répartis également entre quatre divisions :


Les 9 sièges restants, soit 6 pour Terre‑Neuve‑et‑Labrador, 1 pour les Territoires du Nord‑Ouest, 1 pour le Yukon et 1 pour le Nunavut, sont réservés aux représentants des régions qui ne faisaient pas partie des divisions créées, à l’origine, au moment de la Confédération.

Bien que techniquement désignés pour représenter une région, les sénateurs ont également tendance à siéger en tant que membres de partis politiques et à se rattacher au gouvernement ou à l’opposition, en fonction du parti qui détient le pouvoir à la Chambre des communes. C’est pourquoi, pendant la plus grande partie de son histoire, le Sénat a fonctionné en tant qu’organe politique partisan, ses membres suivant les instructions des chefs de leur parti à la Chambre des communes, plutôt que de maintenir une voix indépendante représentant les intérêts régionaux, comme cela était prévu à l’origine. Cette situation a alimenté les demandes de réforme ou d’abolition de la Chambre haute du Parlement.

Malgré son orientation régionale, le Sénat n’a été créé ni pour représenter les gouvernements ou les législatures des provinces et des territoires, ni pour les protéger contre un empiétement du gouvernement fédéral sur leurs pouvoirs. C’est aux tribunaux qu’il incombe de protéger les pouvoirs provinciaux. (Voir également Partage des pouvoirs.) La protection des intérêts provinciaux et territoriaux, dans les domaines relevant de la compétence fédérale, incombe parfois aux ministres du Cabinet fédéral appartenant à telle province ou à tel territoire. Le premier Cabinet du Canada comptait 5 sénateurs sur un total de 13 ministres. De 1911 à 1979, il y avait rarement plus de deux sénateurs occupant un poste de ministre, et souvent un seul. En 1979, les rangs conservateurs comptent si peu de députés québécois et francophones que Joe Clark doit nommer trois sénateurs francophones dans son Cabinet. Une situation identique se reproduit, entre 1980 et 1984, lorsque les libéraux se retrouvent « à court » de députés représentant l’Ouest.

Second examen objectif

Le Sénat a également été créé en vue d’offrir un « second examen objectif » des textes présentés à la Chambre des communes. Dans ce contexte, l’une de ses fonctions les plus efficaces consiste à étudier et à analyser, sans bruit et en profondeur, un certain nombre d’enjeux nationaux, dans le cadre de comités sénatoriaux, qui examinent les projets de loi, article par article, et peuvent s’appuyer sur des témoins experts. Pour effectuer ce travail, ils entendent souvent un très grand nombre de témoignages, parfois pendant plusieurs mois.

Ces comités, généralement non partisans, peuvent s’appuyer sur le vaste réservoir de connaissances et d’expérience de leurs membres, notamment des anciens ministres et des anciens députés fédéraux et provinciaux, des avocats et des gens d’affaires chevronnés, des agriculteurs, des femmes et des représentants de différents groupes ethniques et même, à l’occasion, des syndicalistes. Au fil des ans, les comités sénatoriaux ont produit des études approfondies sur divers sujets comme le chômage, l’aménagement du territoire, la politique scientifique, la pauvreté, le vieillissement de la population, les médias de masse et les affaires autochtones. Les enquêtes du Sénat ont souvent conduit à des changements importants des politiques gouvernementales ou de la législation.

Pouvoirs du Sénat

Le Sénat a presque les mêmes pouvoirs que la Chambre des communes. Les projets de loi font l’objet de trois lectures, aussi bien devant les députés que devant les sénateurs. Le Sénat ne peut retarder les amendements constitutionnels que de 180 jours. En revanche, aucun projet de loi ne peut être adopté sans son consentement et il peut mettre son veto à n’importe quel projet de loi, aussi souvent qu’il le souhaite. Le Sénat n’est pas habilité à déposer des projets de loi de finances traitant des rentrées fiscales et des dépenses. Aucune des deux chambres ne peut augmenter les montants prévus dans les projets de loi de finances. Le Sénat ne s’est pas opposé à un projet de loi émanant de la Chambre des communes, depuis 1939. De nos jours, il n’apporte que très rarement des amendements de principe, se limitant à modifier le libellé des textes proposés, en vue de les clarifier, de les simplifier, de les resserrer ou de les réorganiser.

En 1987, le Sénat bloque temporairement le projet de loi C‑22 sur les brevets pharmaceutiques, avant de, finalement, consentir à des amendements. En 1990, la Chambre haute, dominée par les libéraux, réussit à bloquer les plans du gouvernement conservateur visant à adopter une législation relative à la taxe sur les produits et services (TPS), un impôt particulièrement impopulaire. Cette situation conduit le premier ministre Brian Mulroney à utiliser les pouvoirs dont il dispose pour nommer huit sénateurs à des sièges vacants, assurant ainsi l’adoption de ce texte.

Au départ, on s’attend à ce que le veto absolu conféré au Sénat par la loi ne soit qu’un veto dilatoire. En effet, jusqu’à la fin des années 1860, la durée de vie des gouvernements est généralement courte; aucun ne semble en mesure de constituer une majorité sénatoriale suffisamment large pour bloquer un gouvernement du parti de l’opposition qui lui succéderait. Toutefois, depuis cette époque, de nombreux gouvernements fédéraux se sont maintenus durant plusieurs mandats successifs. (Voir Chronologie : Élections et premiers ministres.) Les nominations au Sénat sont presque toujours partisanes. Il arrive fréquemment que la Chambre haute compte une très large majorité de sénateurs émanant de l’opposition. Durant la plus grande partie de la deuxième moitié du 20e siècle, ce sont les libéraux qui constituent la force dominante au Sénat. Cependant, en 2006, après l’élection d’un gouvernement conservateur, sous la houlette de Stephen Harper, on assiste à un basculement du pouvoir au Sénat. En 2016, la Chambre haute compte 42 conservateurs, 25 libéraux, 21 indépendants et 17 sièges vacants.

Réforme du Sénat

De longue date, les opposants au Sénat expliquent que, trop souvent, les sénateurs sont nommés pour récompenser des services rendus ou leur loyauté à l’égard du parti au pouvoir. Les critiques sont nombreux à estimer que, dans une démocratie moderne, ces personnes, ayant bénéficié d’une mesure de favoritisme, ne devraient pas occuper un poste d’autorité.

En 1978, le gouvernement libéral fait des propositions pour rendre le Sénat plus représentatif des intérêts régionaux, les mesures envisagées ne suscitant toutefois qu’un faible soutien. Une réforme du Sénat a, de nouveau, le vent en poupe dans le contexte des débats constitutionnels de la fin des années 1980, occupant une grande place dans toutes les discussions entourant les accords du lac Meech et de Charlottetown.

Certaines provinces proposent que les nominations au Sénat soient confiées aux gouvernements provinciaux. Les sénateurs pourraient agir à titre de représentants provinciaux, défendant les intérêts des régions. Toutefois, ce système fait l’objet de nombreuses critiques estimant qu’il irait à l’encontre des principes du fédéralisme et de la démocratie représentative. Au cours des longues négociations sur l’Accord de Charlottetown, la proposition d’un Sénat dit « triple E » — élu, efficace et égalitaire — ardemment défendue par le premier ministre de l’Alberta, Don Getty, devient un thème central des débats. À la suite de l’échec de l’Accord du lac Meech, l’Alberta tient une élection provinciale pour pourvoir un siège vacant au Sénat. Bien que rien ne l’y oblige d’un point de vue constitutionnel, Brian Mulroney nomme Stan Waters, le candidat choisi par la Province, sénateur, en 1990. Depuis, l’Alberta et la Colombie‑Britannique ont tenu de nouvelles élections sénatoriales non contraignantes, une liste de noms à prendre en considération étant alors systématiquement remise à Ottawa, chaque fois que des sièges au Sénat se retrouvent vacants pour ces provinces.

En vertu de la Constitution actuelle, la transformation du Sénat en une Chambre élue exigerait un amendement constitutionnel. Pour ce faire, il faudrait donc le consentement de sept assemblées législatives provinciales, représentant au moins la moitié de la population des dix provinces. Il en irait de même pour tout changement apporté aux pouvoirs du Sénat, ainsi que pour le nombre de sénateurs de n’importe laquelle des provinces.

Réforme sous le gouvernement Harper

Le gouvernement du premier ministre Stephen Harper tente, à deux reprises, après 2006, de réformer le Sénat, en soumettant, à chaque fois, le texte proposé au Parlement, afin d’éviter un amendement constitutionnel. Le premier projet de loi de réforme de la Chambre haute, proposé par le premier ministre conservateur, est retardé au Sénat, alors dominé par les libéraux, et ne sera jamais adopté. La deuxième tentative, le projet de loi C‑7, intitulé Loi sur la réforme du Sénat, est déposé au Parlement en 2011. Le projet de loi prévoit la limitation de la durée du mandat des sénateurs à neuf ans, ainsi que la possibilité pour les provinces d’élire leurs sénateurs si elles le souhaitent.

Fin 2013, le projet de loi n’a pas été débattu au Parlement depuis de nombreux mois; au lieu de cela, il est de nouveau examiné à la loupe, en raison d’un scandale, hautement médiatisé, impliquant le Cabinet du premier ministre et trois sénateurs nommés par ce dernier, accusés d’avoir déposé des demandes de remboursement irrégulières (voir Scandale des dépenses du Sénat canadien; Affaire Mike Duffy).

Alors que le scandale est en cours, la Cour d’appel du Québec, agissant à la demande du gouvernement du Québec, rend une décision, en octobre 2013, jugeant le projet de loi C‑7 inconstitutionnel. La Cour déclare que les propositions du projet de loi nécessiteraient, pour être adoptées, un amendement constitutionnel formel, et non une simple loi parlementaire. Le mois suivant, la Cour suprême du Canada intervient, à la demande du gouvernement fédéral, ouvrant ses propres audiences sur le projet de loi C‑7, en vue de déterminer si le Sénat peut être réformé, en l’absence d’un processus de modification constitutionnelle qui obligerait Ottawa à entamer des négociations avec les provinces.

Le gouvernement fédéral demande également à la Cour des directives sur la façon dont le Sénat pourrait être aboli. Le gouvernement Harper fait valoir qu’en vertu de la Constitution, l’abolition de la Chambre haute ne requiert que l’approbation du Parlement et de sept provinces représentant la moitié de la population canadienne. La plupart des provinces affirment, cependant, qu’elle exige le consentement formel des dix provinces.

La Cour suprême rend une décision unanime sur la question, le 25 avril 2014, déclarant que la création d’un Sénat élu, avec des mandats limités à neuf ans, nécessiterait l’accord de sept provinces représentant la moitié de la population canadienne, mais que l’abolition du Sénat exigerait, elle, le consentement des dix provinces, précisant que, dans un cas comme dans l’autre, un amendement constitutionnel serait nécessaire. Elle écrit, dans sa décision : « Le Sénat constitue un élément essentiel de la structure fédérale canadienne de gouvernement. En conséquence, les changements qui touchent ses nature et rôle fondamentaux mettent en cause les intérêts des parties prenantes dans notre structure constitutionnelle — c.‑à‑d. le gouvernement fédéral et les provinces — et le Parlement ne peut, à lui seul, réaliser ces changements. »

Stephen Harper qualifie ce jugement de « décision en faveur du statu quo », ajoutant que la probabilité d’une réforme de la Chambre haute pendant le mandat de son gouvernement s’avère faible, le pays ne souhaitant pas ouvrir des négociations constitutionnelles nécessaires à une telle réforme.

Réforme sous le gouvernement Trudeau

En janvier 2014, le chef du Parti libéral fédéral, Justin Trudeau, expulse les 32 sénateurs libéraux du caucus parlementaire de son parti, qui comprend également un certain nombre de députés. Les sénateurs qui appartenaient précédemment au Parti libéral siégeront désormais comme indépendants. Ce changement permet effectivement de libérer les sénateurs libéraux de l’obligation de voter conformément à la ligne du parti. Théoriquement, une telle approche permet de réduire le rôle du Sénat en tant qu’organe partisan. Cependant, certaines critiques font valoir que Justin Trudeau n’a pas pris cette décision dans un esprit de réforme, mais plutôt pour que lui et son parti prennent leurs distances, dans les mois précédant les élections fédérales, par rapport au scandale des dépenses du Sénat canadien qui ternit, à l’époque, gravement l’image de la Chambre haute.

Dans la foulée de ce changement, les sénateurs libéraux se répartissent en deux groupes, certains décidant de siéger en tant qu’indépendants, tandis que d’autres, plus nombreux, choisissent de s’appeler le caucus libéral du Sénat (une structure, toutefois, indépendante de son homologue à la Chambre des communes). De nombreux sénateurs libéraux et indépendants (anciens libéraux) continuent d’avoir leur carte de membre du Parti libéral du Canada. Les conservateurs ne mettent pas en œuvre de changement similaire, leurs sénateurs continuant à être membres du caucus parlementaire du Parti conservateur du Canada.

En 2016, après être devenu premier ministre, Justin Trudeau nomme 22 nouveaux sénateurs indépendants. Les 7 premiers sénateurs de ce groupe sont choisis directement par le Comité consultatif indépendant sur les nominations au Sénat, un organisme mis sur pied par le nouveau premier ministre, les 15 autres étant sélectionnés par ce même comité, dans le cadre d’un nouveau processus qui voit plus de 2 700 Canadiennes et Canadiens poser leur candidature à des postes à la Chambre haute du Parlement. C’est la première fois que le gouvernement lance un appel public à candidatures pour des postes de sénateur.

L’un des sept premiers sénateurs nommés, Peter Harder, devient le « représentant » du gouvernement Trudeau au Sénat. Il lui incombe de piloter les textes législatifs du gouvernement à la Chambre haute. Auparavant, le sénateur qui occupait ce poste était connu sous le nom de « leader du gouvernement au Sénat » et était généralement membre du Cabinet fédéral. Il était en mesure d’ordonner, aux membres de son parti au Sénat de soutenir des mesures législatives proposées par le gouvernement. De son côté, Peter Harder n’a pas de caucus à maîtriser. Par conséquent, au moment de sa nomination, on ne sait pas clairement par quel biais le gouvernement libéral entend faire avancer ses projets de loi et son programme à la Chambre haute du Parlement.

Modifications supplémentaires

En novembre 2019, plusieurs changements importants sont apportés à la composition du Sénat. Au début du mois, le Groupe des sénateurs canadiens est créé par d’anciens membres du Groupe des sénateurs indépendants et du caucus sénatorial conservateur, auxquels s’est joint un sénateur non affilié. Le 14 novembre 2019, le caucus libéral du Sénat s’autodissout pour former le Groupe sénatorial progressiste. Cela signifie que, pour la première fois depuis la Confédération, il n’y a plus de sénateurs libéraux. Quelques jours plus tard, le Groupe sénatorial progressiste perd son statut officiel, après que l’un de ses membres intègre le Groupe des sénateurs canadiens.

En date du 22 février 2021, les 105 sièges du Sénat se répartissent comme suit : 43 membres du Groupe des sénateurs indépendants; 20 conservateurs; 12 membres du Groupe des sénateurs canadiens; 11 membres du groupe sénatorial progressiste; 5 sénateurs non affiliés et 14 sièges vacants (3 du Québec; 2 de l’Alberta, 2 de la Saskatchewan, 2 de l’Ontario, 1 de la Colombie‑Britannique, 1 du Manitoba, 1 du Nouveau‑Brunswick, 1 de la Nouvelle‑Écosse et 1 de Terre‑Neuve‑et‑Labrador).

Voir également Sénat : Le meilleur centre de réflexion du Canada.


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