Le droit administratif au Canada

Le droit administratif est l’une des trois branches principales du droit public qui gère la relation entre le gouvernement et ses citoyens; les deux autres domaines sont le droit constitutionnel et le droit criminel. Le droit administratif veille à ce que les actions du gouvernement soient autorisées par le Parlement ou par les assemblées législatives provinciales et que les lois soient appliquées et administrées de manière juste et raisonnable. Le droit administratif s’appuie sur le principe selon lequel les actions gouvernementales doivent (au sens strict) être légales, et les citoyens touchés par des actions gouvernementales illégitimes doivent avoir des recours efficaces. Un droit administratif solide permet d’assurer la confiance du public envers l’autorité du gouvernement.

Marteau
Un marteau ancien, symbole de l'impartialit\u00e9 et de la justesse, des d\u00e9cisions judiciaires, des cas clos et de la justice.

Délégation des pouvoirs

Dans un État moderne complexe, les représentants élus n’ont pas la capacité de faire passer des lois pour régir toutes les situations. Par conséquent, les gouvernements fédéral et provinciaux délèguent nombre de leurs pouvoirs législatifs, ainsi que le pouvoir d’adopter et d’appliquer les lois, à des organismes administratifs. Ces organismes sont impliqués dans presque toutes les sphères de l’activité gouvernementale et touchent directement la vie des citoyens ordinaires de plusieurs manières. Ces organismes administratifs sont chargés, entre autres, de superviser les permis de construction, la compensation reçue par les travailleurs, les réglementations agricoles et le commerce interprovincial (voir Accord de libre-échange canadien) ainsi que plusieurs tribunaux administratifs.

Le droit administratif régit l’activité gouvernementale de plusieurs façons. D’abord, selon la Constitution canadienne, les politiciens élus peuvent mettre en place n’importe quelle loi tant que celle-ci n’entre pas en conflit avec les droits et libertés garantis par la Charte canadienne des droits et libertés et n’a pas pour but d’empiéter sur l’autorité législative d’un autre ordre de gouvernement (voir Paix, ordre et bon gouvernement). Les autorités administratives, en tant que corps inférieurs dotés seulement de l’autorité qui leur a été conférée, sont également assujetties à ces contraintes constitutionnelles.

Ensuite, la délégation du pouvoir législatif signifie que les pouvoirs accordés à l’organisme ou au ministère sont clairement définis, tout comme les règlements encadrant l’exercice de ces pouvoirs. Si les mesures administratives dépendent de la résolution des faits contestés ou de l’interprétation d’une loi, la législation, elle, nécessite parfois une audience devant un comité ou un tribunal administratif. Dans certains cas, la décision du comité ou du tribunal peut être révisée par les cours s’il y a une erreur de droit ou une constatation déraisonnable des faits.

Enfin, certains principes de common law imposent des contraintes ou des obligations aux tribunaux. Le meilleur exemple en est le principe selon lequel les autorités administratives doivent agir conformément à la justice naturelle, qui suppose un certain nombre de règles de procédure. La doctrine de la common law agit conjointement aux lois applicables aux enjeux traités.

Si un citoyen croit qu’une autorité administrative a pris une décision le concernant qui contrevient à un principe constitutionnel, juridique ou de common law, il peut demander à une cour de justice d’examiner les actes de ladite autorité. Les cours canadiennes s’en remettent généralement aux connaissances spécialisées des autorités administratives; elles n’interviennent que si l’autorité en question outrepasse ses pouvoirs, si elle prend une décision incorrecte en lien avec une loi, ou si elle prend une décision déraisonnable basée sur des faits.

Concept de compétence

Les tribunaux administratifs doivent agir conformément aux pouvoirs qui leur sont conférés par leur loi habilitante. Si ces corps prennent des mesures sans en avoir l’autorité légale, ils outrepassent leurs pouvoirs. Une cour peut alors infirmer (ou annuler) les décisions prises en dehors de la compétence d’un corps administratif. Elle interprète la loi habilitante afin de déterminer si celle-ci autorise le geste du tribunal. Toutefois, les lois ne sont pas toujours très claires; si la question concerne l’essence même de la fonction du tribunal, la cour agit avec grande prudence lorsqu’il s’agit de contester une compétence.

Il arrive que la loi habilitante limite clairement les pouvoirs accordés à une autorité administrative. Par exemple, un tribunal autorisé à réglementer les loyers d’immeubles d’habitation de dix logements ou plus n’a pas la compétence de réglementer les loyers d’immeubles de quatre logements. Les cours de justice exigent aussi que les pouvoirs ne soient exercés que par ceux à qui on les a attribués. Par exemple, les membres d’un tribunal chargé de délivrer des permis d’alcool à des restaurants n’ont pas le droit de déléguer ce pouvoir à un membre du personnel ou à une personne externe.

En revanche, si les ministres du cabinet du gouvernement détiennent des pouvoirs spécifiques qui leur sont conférés par la loi, il arrive que la charge de travail soit nettement trop lourde pour une seule personne. Les députés délèguent donc leur autorité à des subalternes. Par exemple, un député gouvernemental peut détenir le pouvoir d’accorder des visas aux visiteurs étrangers, mais le nombre élevé de demandes et la nature même de la tâche exigent que des subalternes exécutent le travail à la place du député.

L’examen de la compétence ne remet pas en question les mérites d’une décision prise par un représentant du gouvernement. Normalement, les cours n’ont pas pour but de se mêler des affaires du gouvernement (voir Partage des pouvoirs). Toutefois, elles peuvent intervenir si l’autorité abuse de son pouvoir ou pour s’assurer qu’elle exerce son pouvoir de manière juste. Toute décision prise doit être basée sur des considérations pertinentes et le pouvoir discrétionnaire doit être exercé conformément aux limites imposées par la loi. Si la personne prenant la décision se base sur une information erronée ou ne prend pas en compte une information pertinente, une cour pourrait revoir cette décision. En outre, une autorité ne peut exercer son pouvoir dans une autre intention que celle prévue pour ce pouvoir. Par exemple, si un ou une ministre avait le pouvoir de ne fermer un hôpital que pour des raisons de sécurité ou de salubrité, il ou elle ne pourrait user de ce pouvoir pour des raisons financières.

Notons également qu’un tribunal ne peut se lier ou limiter son pouvoir discrétionnaire en mettant sur pied des règles générales applicables à tous les cas. Chaque cas doit être examiné à part, et des preuves doivent être présentées au tribunal pour justifier une décision basée sur des faits. Une décision ne peut être déraisonnable au point où aucune autre personne douée de raison en position de décider ne l’aurait prise. Enfin, les gouvernements provinciaux ne peuvent enlever à une cour de justice le droit d’examiner la compétence d’un corps administratif.

Équité procédurale

Le troisième aspect du contrôle judiciaire d’une mesure administrative concerne l’équité procédurale. Les organismes administratifs doivent respecter la procédure appropriée pour en venir à prendre leurs décisions. Dans certains cas, une loi ou un règlement définit la procédure de base régissant le procédé de prise de décisions; par exemple, qui informer de la tenue d’une audience et les manières de le faire, le droit au service d’un avocat, le droit de présenter des preuves et de contre-interroger les témoins. Lorsqu’aucune loi ne définit de procédures, les principes de common law s’appliquent afin d’assurer que toutes les personnes touchées par les mesures gouvernementales soient traitées équitablement. Il est ici question des principes de justice naturelle mentionnés plus tôt. Ils ont deux objectifs principaux : assurer que toutes les personnes dont les intérêts sont en jeu puissent prendre part au procédé avant qu’une décision ne soit prise, par audience ou par tout autre moyen, et garantir que la décision prise par le tribunal soit impartiale et non biaisée. La Cour suprême du Canada a conclu que l’équité procédurale est incluse dans les principes fondamentaux de justice de la section 7 de la Charte.

Ce qui est considéré comme de l’équité procédurale dépend de la nature du pouvoir exercé, des parties impliquées, des conséquences de l’action prévue et des aspects pratiques de ces longues procédures. Dans certains cas graves touchant un individu, comme la révocation du permis d’exercice d’un médecin, on impose des procédures semblables à celles exigées dans une cour de justice. Dans d’autres cas, comme la décision de résilier un bail dans un immeuble d’habitation subventionné par les fonds publics, les cours ont décrété que le « devoir d’agir équitablement » suffisait; ce devoir est donc honoré si le locataire est informé des plaintes formulées à son endroit et qu’on lui offre la chance d’y répondre ou d’y remédier.

Pour que les règles de l’équité procédurale s’appliquent, la décision doit être de nature administrative. En d’autres termes, les décisions d’ordre législatif ou fondées sur la politique n’ont pas besoin de suivre les règles de l’équité procédurale. La décision examinée doit également être le résultat de l’exercice d’un pouvoir légalement accordé à un corps administratif; cette décision doit en outre toucher les droits, les privilèges ou les intérêts du demandeur. Enfin, ces règles ne sont pas absolues. Certaines motivations d’ordre politique, telles que la sécurité, l’efficacité ou l’urgence, peuvent amoindrir l’importance de l’équité procédurale.

Ainsi, l’importance accordée à l’équité procédurale pour une situation donnée dépend du contexte. Plus une procédure se rapproche d’une audience au tribunal, plus l’individu a droit à l’équité procédurale. Si la loi définit des droits d’appel, on exige une moins grande équité procédurale que si la décision rendue est définitive. Si la décision touche de quelque façon que ce soit les droits de la personne ou ceux définis par la Charte, ou encore invoque les obligations internationales du gouvernement, les cours accordent habituellement plus d’importance à l’équité procédurale. Si l’objet du processus a des attentes légitimes en matière d’équité procédurale, les cours en exigeront également davantage. Enfin, les décisions du corps administratif en elles-mêmes serviront à déterminer si le devoir d’équité procédurale a été respecté. À cet effet, lorsqu’un corps administratif ou un décideur peut fournir des justifications écrites qui prouvent le respect des politiques et des directives officielles ainsi que des faits relatifs au cas dont il est question, il est bien plus probable qu’une cour de justice juge que cette décision a été prise équitablement.

Les cours peuvent conclure que le devoir d’équité procédurale a été négligé si les mesures prises par l’administrateur ne l’ont pas été d’une manière équitable, si un délai non nécessaire a empêché la personne concernée de prendre part au processus, si le décideur s’est montré biaisé, ou s’il y a eu interférence indue dans le processus décisionnel. Si une cour constate un manquement au devoir d’équité, elle peut révoquer la décision et exiger que le processus soit refait correctement ou encore suspendre les procédures dans le cas d’un retard préjudiciable.

Les droits d’appel – Les normes de contrôle

La capacité d’un citoyen de remettre en cause une décision administrative au tribunal dépend de la possibilité d’un appel ou d’un examen judiciaire ainsi que du statut de l’individu qui se présente devant la cour. Les droits d’en appeler à une décision de la cour sont généralement définis par la loi. Dans d’autres situations, les parties peuvent se fier à la capacité historique et constitutionnelle des cours de justice « supérieure » d’examiner les mesures prises par des corps administratifs « inférieurs » (voir Cours de justice au Canada). L’examen judiciaire impliquait jadis des recours de « prérogatives » ayant chacun leurs exigences techniques et juridiques. Aujourd’hui, dans la majorité des provinces, des réformes légales ont simplifié ces procédures pour en faire un recours unique appelé « contrôle judiciaire », qui englobe les recours d’autrefois tout en conférant aux cours le pouvoir discrétionnaire de ne pas intervenir dans les affaires administratives. Les cours supérieures de chaque province sont responsables d’accorder ces recours lorsque les mesures administratives provinciales sont remises en question. Les décisions ou les mesures prises par un corps administratif fédéral sont examinées par la Cour fédérale du Canada. N’importe quelle décision administrative peut être examinée. Par exemple, en 2014, un avocat a intenté une poursuite contre le premier ministre Stephen Harper et le Gouvernement du Canada pour avoir nommé à la Cour suprême du Canada un juge qui n’était pas suffisamment qualifié selon la Constitution.

Le second facteur pouvant influencer la possibilité pour un individu de se voir accorder le contrôle judiciaire d’une mesure administrative concerne le statut de l’individu qui intente la procédure. Dans plusieurs cas, l’individu en question est directement touché par une décision en particulier, telle que la suppression d’une pension d’invalidité, ce qui ne pose pas problème. Dans d’autres cas, les individus qui en appellent à la constitutionnalité d’une loi peuvent chercher à défendre l’intérêt public. Les cours de justice permettent malgré tout à ces derniers de procéder lorsqu’ils sont en mesure de démontrer que la validité d’une loi peut sérieusement être mise en doute et lorsqu’il n’y a aucun autre moyen efficace ou raisonnable de faire passer l’affaire devant un tribunal.

Dans la majorité des cas, le recours d’un citoyen se limite à faire annuler une décision administrative. La cour peut, à l’occasion, accorder la réparation demandée (p. ex., délivrer un permis qui avait été refusé) ou, comme c’est plus souvent le cas, renvoyer l’affaire devant un organisme administratif afin qu’il revoie sa décision en se fondant sur une interprétation correcte de la loi ou sur l’interprétation de faits vérifiables et pertinents. Dans de rares cas (p. ex., lorsque la mesure administrative est non seulement illégale, mais intentée de mauvaise foi), une indemnité peut être accordée pour les dommages subis. Dans l’affaire Roncarelli c. Duplessis, notamment, la Cour suprême du Canada ordonne au premier ministre du Québec de verser 25 000 $ en dommages et intérêts pour avoir révoqué un permis d’alcool simplement parce qu’il désapprouvait des convictions religieuses du détenteur de ce permis.

Dans certaines situations, la loi prévoit que la décision du tribunal ne peut faire l’objet d’un appel ou d’un contrôle judiciaire. Cela se produit habituellement dans des domaines spécialisés tels que les relations de travail, où les cours de justice ne possèdent pas toujours l’expérience ou les connaissances nécessaires pour rendre une décision définitive. Ces restrictions sur les appels n’empêchent pas les cours de justice d’examiner les décisions des tribunaux en question si ceux-ci outrepassent leur compétence. Toutefois, les cours semblent admettre que ces tribunaux peuvent prendre des décisions que la cour elle-même n’aurait pas prises, soit à cause de son interprétation de la loi qui s’applique ou de son interprétation des faits. Dans de pareils cas, la Cour suprême du Canada a établi que le tribunal outrepassait sa compétence seulement s’il en venait à une décision considérée comme déraisonnable. Même lorsque les organismes administratifs ne sont pas protégés par ce genre de clauses, les cours tendent à ne pas intervenir lorsqu’il est question de domaines spécialisés ou techniques tels que les professions de la santé, la sécurité, l’aménagement urbain, l’énergie nucléaire et les droits de la personne.

Les cours doivent tôt ou tard décider quelle déférence accorder à un décideur administratif : c’est ce que l’on appelle la norme de contrôle judiciaire. Les cours évaluent une décision pour déterminer si elle est raisonnable ou correcte selon les circonstances. Des cas semblables ou la loi habilitante peuvent définir ce critère. Telle que décrite ci-dessus, la décision n’est pas tenue d’être la même que celle qu’aurait prise la cour, mais elle doit avoir été prise de manière raisonnable; la raisonnabilité est la première norme pour l’examen des faits, du droit de réserve, des politiques ou d’une question mixte de fait et de droit. Ceci s’explique par le fait que les décideurs administratifs sont plus près des preuves et possèdent sur le sujet de plus grandes connaissances que la cour. Les cours adoptent une « approche fonctionnelle et réaliste » lorsqu’il s’agit d’établir une norme de contrôle. Les cours examinent les décisions en en évaluant l’exactitude, veillant à ce que la décision du corps administratif soit cohérente avec les conclusions de la cour, sur ce qui a trait à la compétence, au partage constitutionnel des pouvoirs, ou à des enjeux qui sont « d’une importance fondamentale pour le système judiciaire ».

Le droit administratif et les peuples autochtones

Afin de définir dans quelle mesure le gouvernement doit consulter les peuples autochtones (selon ce que prescrit l’obligation de consulter), les cours de justice s’assureront que le corps administratif concerné a fait preuve de raisonnabilité. Toutefois, les cours peuvent appliquer des normes de contrôle selon la gravité du comportement délinquant examiné.

Il arrive également que le gouvernement s’appuie sur des corps ou des procédés administratifs pour déléguer son obligation de consulter. Dans ce cas, toutefois, le corps administratif est tenu d’agir conformément à l’obligation constitutionnelle de consulter les peuples autochtones et aux principes du droit administratif. En d’autres termes, la procédure doit être équitable et entreprise avec sérieux, doit prendre en compte les droits des Autochtones et évaluer les impacts que la décision aura sur eux, et peut, enfin, être soumise à un contrôle judiciaire.


Lecture supplémentaire

  • D.P. Jones and A.S. de Villars, Principles of Administrative Law (1985); D. Mullan, Administrative Law (2001).

Liens externes