Bureaucratie

On peut définir la bureaucratie comme un mode d'organisation officiel caractérisé par la division du travail, la spécialisation des fonctions, une structure d'autorité hiérarchique et un système de règles, de règlements et de tenue de dossiers.

Bureaucratie

On peut définir la bureaucratie comme un mode d'organisation officiel caractérisé par la division du travail, la spécialisation des fonctions, une structure d'autorité hiérarchique et un système de règles, de règlements et de tenue de dossiers. Dans la langue courante, le terme désigne l'organe administratif du gouvernement. Cette définition évite de donner au terme un sens péjoratif en le confondant avec paperasserie, c'est-à-dire avec lenteur, inefficacité et rigidité. Toutefois, elle exprime bien l'association habituelle du terme « bureaucratie » avec la croissance des activités et des dépenses gouvernementales et avec le nombre et le pouvoir grandissants des bureaucrates, également appelés fonctionnaires ou employés du gouvernement, du secteur public ou des services publics (voir FONCTION PUBLIQUE).

Les gouvernements s'occupent principalement de prestation de services et de réglementation. En appui à ces deux fonctions, ils mènent des recherches sur diverses questions pouvant aller des nouvelles façons de trier le courrier à l'inspection des aliments et des produits pharmaceutiques. De l'entrée en Confédération à la Deuxième Guerre mondiale, les dépenses et le nombre d'employés des gouvernements ont connu une croissance plutôt lente, mais l'ampleur et la complexité grandissantes des activités gouvernementales (auxquelles se sont ajoutées des responsabilités comme l'assurance-maladie, la protection du consommateur et celle de l'environnement) ont par la suite amené une croissance énorme des dépenses et des effectifs du secteur public. Depuis le milieu des années 80, toutefois, les dépenses et le personnel des gouvernements ont été sensiblement réduits dans le but de diminuer les déficits budgétaires annuels et la dette nationale.

Sur les dépenses totales, le pourcentage attribuable au fédéral diminue régulièrement depuis 1945, mais les dépenses des gouvernements provinciaux et des administrations municipales augmentent, surtout en raison de la demande accrue de services relevant des compétences constitutionnelles des provinces, notamment dans les domaines de la santé, de l'éducation et des transports. Le total global des dépenses des trois ordres de gouvernement, exprimé en pourcentage du produit intérieur brut (PIB), est passé de 32,5 p. 100 en 1961 à un sommet de 51,3 p. 100 en 1992 et a ensuite diminué, se chiffrant à 48,6 p. 100 en 1994. Le nombre des employés du secteur public a atteint un sommet de 2,68 millions en 1992 (23 p. 100 de la population active), mais il a diminué chaque année depuis pour se chiffrer à 2,3 millions (21 p. 100) en 1995. Le gouvernement fédéral ne représente que 16,3 p. 100 de l'ensemble des emplois gouvernementaux. Quant aux gouvernements provinciaux et territoriaux, ils emploient 44,2 p. 100 des fonctionnaires, comparativement à 39,5 p. 100 pour les administrations locales.

Organisation de la bureaucratie

Pour s'acquitter de leurs responsabilités, les gouvernements font appel à une gamme d'organisations administratives, dont les deux types principaux sont les ministères et les organismes non ministériels. Le gouvernement fédéral compte environ 23 ministères, dont certains ont une longue tradition (p. ex. Affaires étrangères et Justice) et d'autres sont plus récents (p. ex. Environnement). Il compte en outre plusieurs centaines d'organismes d'État, y compris les SOCIÉTÉS DE LA COURONNE et divers conseils, commissions et tribunaux, ainsi que plusieurs entités administratives importantes généralement appelées ORGANISMES CENTRAUX, qui sont chargées de coordonner les activités des ministères et, dans une moindre mesure, celles des organismes non ministériels. Les gouvernements provinciaux et les administrations locales sont également dotés d'organisations administratives semblables.

Pouvoir de la bureaucratie

Les activités des gouvernements étant trop vastes et trop complexes pour que tous les pouvoirs soient exercés par les représentants élus et les tribunaux, les employés des services publics sont investis d'un pouvoir discrétionnaire considérable. Les bureaucrates supérieurs sont souvent chargés de proposer des orientations de principe (dans ce but, ils travaillent fréquemment en collaboration avec les représentants de puissants GROUPE DE PRESSION) et d'appliquer les mesures législatives.

Beaucoup de lois portent sur des questions très techniques (p. ex. l'énergie atomique) ou très compliquées (p. ex. les réformes fiscales). De plus, leurs répercussions sont très vastes et il est impossible d'en prévoir toutes les conséquences. Les représentants élus sont donc contraints d'adopter des lois rédigées en termes généraux, parfois vagues, et de déléguer aux employés des services publics le pouvoir d'interpréter et d'exécuter ces lois (voir TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS).

Pareillement, les juges n'ont ni le temps d'instruire toutes les affaires nécessitant une interprétation de la loi ni les connaissances voulues pour comprendre et interpréter correctement les lois portant sur des sujets très techniques. Les corps législatifs délèguent donc aux employés des services publics le pouvoir d'adopter des règlements ayant force de loi, d'exécuter ces règlements et d'imposer des sanctions à ceux qui ne les respectent pas. En conséquence, ces employés exercent maintenant des pouvoirs de nature législative et judiciaire jadis exercés par les corps législatifs et les tribunaux (voir PROCESSUS RÉGLEMENTAIRE).

Les employés des services publics peuvent également exercer une influence sur le contenu des lois. Comme les politiciens élus ne connaissent pas aussi bien que les employés des services publics l'objet et les répercussions des nombreuses lois proposées, ils doivent beaucoup s'en remettre à l'avis de ces derniers.

Image de la bureaucratie

Les causes de l'attitude négative de beaucoup de Canadiens envers les employés des services publics sont multiples. Les gouvernements ont tendance à fonctionner moins efficacement que les entreprises commerciales en raison de leur taille, des objectifs politiques qu'ils poursuivent et de l'attention qu'ils portent au service plutôt qu'au profit. Les gens qui croient recevoir trop peu de services du gouvernement en retour des taxes et impôts qu'ils paient et qui se plaignent d'être trop réglementés ont tendance à blâmer les employés des services publics tout autant que les politiciens.

De plus, selon une impression largement répandue dans la population, les employés des services publics abusent parfois de leurs pouvoirs discrétionnaires. Pourtant ils sont soumis à l'autorité ou à l'influence des politiciens élus, des juges, des journalistes, des représentants des groupes de pression, des particuliers et de leurs collègues des services publics; mais il reste qu'ils continueront d'exercer des pouvoirs discrétionnaires étendus.


Lecture supplémentaire

  • Kenneth Kernaghan and David Siegel, Public Administration in Canada: A Text (4th ed, 1999).