Partage des pouvoirs

Le partage des pouvoirs consiste en la division des pouvoirs et des responsabilités législatives entre les deux niveaux du gouvernement (fédéral et provincial), comme défini dans la Loi constitutionnelle de 1867.

Le partage des pouvoirs consiste en la division des pouvoirs et des responsabilités législatives entre les deux niveaux du gouvernement (fédéral et provincial), comme défini dans la Loi constitutionnelle de 1867. Le partage des pouvoirs a provoqué au cours des décennies des débats et des tensions entre les provinces et le gouvernement fédéral. Cependant, cet aspect de la Constitution demeure remarquablement inchangé depuis la Confédération.

Historique

Les Pères de la Confédération du Canada divisent tout d’abord les pouvoirs législatifs entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux au cours de leurs discussions sur la création d’un pays à la Conférence de Québec, en 1864. Ces pouvoirs sont ensuite peaufinés et précisés dans la Loi constitutionnelle de 1867 au début de la Confédération. Ils sont interprétés, ou jugés, par le comité judiciaire du Conseil privé jusqu’en 1949 et, par la suite, par la Cour suprême du Canada.

Le partage du pouvoir exécutif (le premier ministre fédéral, les premiers ministres provinciaux et leur Cabinet) est en théorie semblable au partage du pouvoir législatif. Le partage des pouvoirs parmi les cours de justice canadiennes est aussi divisé dans une certaine mesure, bien que la grande partie du partage relève de la portée juridique du gouvernement fédéral.

Comment se divise le pouvoir

L’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 confère des pouvoirs étendus au gouvernement fédéral de légiférer pour « la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada relativement à toutes les matières ne tombant pas dans les catégories de sujets par la présente loi exclusivement assignés aux législatures des provinces ». Les Pères de la Confédération adoptent comme principe directeur que la compétence pour les questions d’intérêt national sera attribuée au Parlement et les questions d’intérêt provincial, aux provinces.

Étant donné que le Québec est régi par le Code civil, les provinces se voient attribuer la compétence sur la propriété et les droits civils. Le Québec est exclu de l’article 94, qui permet l’éventuelle normalisation du droit privé pour les autres provinces.

Le Parlement reçoit également une compétence résiduelle plus accrue que celle des législatures provinciales, ce qui veut dire que tous les pouvoirs (et tous les nouveaux pouvoirs) qui ne sont pas spécifiquement accordés aux provinces le seront au gouvernement fédéral, pourvu qu’ils soient de nature générale et non locale. Au fil du temps, les cours interprètent le pouvoir résiduel fédéral comme incluant la constitution des entreprises ayant des objectifs fédéraux, ainsi que l’aéronautique, la radio, la télévision, l’énergie nucléaire, la responsabilité de la capitale nationale, les droits miniers au large des côtes, les langues officielles dans la sphère fédérale, la citoyenneté, les affaires étrangères et le contrôle des médicaments, et la compétence en cas d’urgence en temps de paix et de guerre.

Pouvoirs fédéraux

D’autres secteurs de compétence fédérale incluent les échanges et commerce, la fiscalité directe et indirecte, la monnaie, le service postal, le recensement et la statistique, la défense nationale, la fonction publique fédérale, la navigation, les pêches, les opérations bancaires, les droits d’auteur, les Autochtones et leurs collectivités, la naturalisation, le mariage et le divorce, la loi pénale, les établissements pénitentiaires et les travaux et les entreprises interprovinciaux.

Pouvoirs de modification

Le partage des pouvoirs peut être modifié. Par exemple, en 1940, le Parlement a gagné, par une modification constitutionnelle, la compétence exclusive de l’assurance-chômage.

En 1949, aussi grâce à une modification constitutionnelle (article 91.1 de la Loi constitutionnelle de 1867), le Parlement reçoit le pouvoir de modifier la Constitution du Canada, sauf pour les affaires qui touchent les compétences et les privilèges provinciaux. Cependant, dans une décision touchant le Sénat en 1949, la Cour suprême du Canada limite l’interprétation de l’expression « Constitution du Canada » en affirmant que cette expression de l’article 91.1 réfère à la Constitution fédérale interne, et non à la Constitution de tout le Canada. Par exemple, le Parlement ne peut pas abolir le Sénat, car il représente les provinces et ne relève pas exclusivement du gouvernement fédéral.

La Loi constitutionnelle de 1982 abroge l’article 91.1. De ce fait, l’article 44 de l’Acte de 1982 affirme que, sous réserve de l’approbation du gouvernement provincial, dans certains cas, « Le Parlement a compétence exclusive pour modifier les dispositions de la Constitution du Canada relatives au pouvoir exécutif fédéral, au Sénat ou à la Chambre des communes. » En 2014, la Cour suprême du Canada donne des éclaircissements en décidant que les modifications apportées à la composition du Sénat et à la nomination des sénateurs nécessitent le consentement du gouvernement fédéral et de sept provinces avec au moins la moitié de la population canadienne, et qu’abolir le Sénat exigerait le consentement du gouvernement fédéral et des dix provinces.

Les provinces ont le droit de modifier leur constitution interne (à l’exception du Bureau du lieutenant-gouverneur) depuis 1867.

Pouvoirs provinciaux

Les constitutions internes (provinciales), l’imposition directe à des fins provinciales, les municipalités, les conseils scolaires, les hôpitaux, la propriété et les droits civils (le plus grand domaine de responsabilité provincial), l’administration de la justice civile et pénale, les sanctions pour l’infraction des lois provinciales, les prisons, la célébration du mariage, la fonction publique provinciale, les travaux et les entreprises locaux qui ont des objectifs provinciaux, entre autres, relèvent des législatures provinciales.

Les cours ont interprété de façon restrictive le pouvoir fédéral relatif au commerce et de façon libérale le pouvoir provincial relatif à la propriété et aux droits civils. Il existe quatre domaines de pouvoirs partagés entre les provinces et le gouvernement fédéral : l’agriculture, l’immigration, les pensions de vieillesse et les prestations de retraite supplémentaires. En cas de dispute, les lois fédérales sont prépondérantes pour les domaines de l’article 95 (agriculture et immigration), et les lois provinciales sont prépondérantes pour ceux auxquels s’applique l’article 94A (pensions de vieillesse). L’éducation est attribuée aux provinces, mais est soumise à certaines garanties religieuses.

Pouvoirs partagés

Même si chaque niveau de gouvernement est limité à son niveau législatif, très souvent, l’un ou l’autre a assumé des responsabilités qui manifestement ne lui appartenaient pas. Les provinces ont converti certains impôts qui étaient à l’origine indirects, comme les taxes sur les ventes et à l’achat, en impôts directs.

Le pouvoir de dépenser l’argent reste un sujet extrêmement vague et controversé. Le Parlement suppose qu’il peut le faire lorsqu’il n’a pas nécessairement le pouvoir d’adopter une loi. De telles dépenses sont généralement bien reçues de la part des provinces lorsqu’elles s’appliquent aux paiements de péréquation, mais beaucoup moins lorsqu’elles empiètent sur les domaines provinciaux, comme la santé, la sécurité sociale et l’éducation.

Péréquation et ressources naturelles

Selon la Loi constitutionnelle de 1982, le principe de la péréquation (le Parlement qui égalise les revenus provinciaux pour que tous les Canadiens aient accès aux services publics comparables à des niveaux d’imposition comparables) est garanti à l’article 36, mais il n’est pas clair comment il devrait être implanté.

La compétence provinciale en matière des ressources naturelles est complétée, en 1982, pour inclure un pouvoir partagé en matière de commerce interprovincial et de marketing extraterritorial (mais avec la suprématie fédérale). Les provinces se sont vu reconnaître le pouvoir d’imposition indirecte de leurs ressources naturelles (voir Finances intergouvernementales).

Différends fédéraux-provinciaux

L’histoire du fédéralisme canadien est essentiellement un récit des différends au sujet du partage des pouvoirs. Depuis les années 1880 jusqu’aux années 1930, les pouvoirs fédéraux diminuent relativement, principalement par le fait que le comité judiciaire du Conseil privé écarte les intentions centralistes de plusieurs (mais pas tous) créateurs de la Constitution, favorisant l’autonomie provinciale dans son interprétation de la Loi constitutionnelle de 1867. La Cour suprême du Canada, en revanche, a généralement tendance, dans ses jugements, à renforcer les pouvoirs législatifs du gouvernement fédéral dans certains domaines.

Malgré plusieurs conférences constitutionnelles entre les provinces et le gouvernement fédéral, il y a eu peu de modifications au partage des pouvoirs. Même l’accord du lac Meech, négocié en 1987, mais, en fin de compte, jamais mis en œuvre, n’aurait produit aucune modification significative au partage des pouvoirs prévu par la Constitution, à part étendre le pouvoir provincial par rapport aux nominations à la Cour suprême du Canada et au Sénat, et pour étoffer légèrement la compétence provinciale dans la compétence partagée de l’immigration.