Peuples autochtones et politique gouvernementale au Canada

Durant la majeure partie de l’histoire des interactions politiques entre les peuples autochtones et le gouvernement canadien (et ses prédécesseurs coloniaux), la politique gouvernementale s’est concentrée sur les Premières Nations. Les Inuits n’ont été qu’à peine reconnus jusqu’aux années 1940, tandis que la responsabilité spéciale envers les Métis et les Indiens non inscrits a été largement reniée jusqu’en 2016. Les débuts de l’histoire de la politique autochtone au Canada ont été marqués par la présence de la France et de l’Angleterre en tant que puissances coloniales. La politique coloniale britannique reconnaissait les peuples autochtones comme des nations souveraines. La politique canadienne post-Confédération était basée, jusqu’à la fin des années 1960, sur un modèle d’assimilation, dont l’un de ses principaux instruments était la Loi sur les Indiens. À partir de la fin des années 1960, la politique gouvernementale s’est progressivement transformée en objectif d’autodétermination des peuples autochtones, un objectif qui doit être atteint grâce aux traités modernes et aux accords d’autonomie gouvernementale.

Durant la majeure partie de l’histoire des interactions politiques entre les peuples autochtones et le gouvernement canadien (et ses prédécesseurs coloniaux), la politique gouvernementale s’est concentrée sur les Premières Nations. Les Inuits n’ont été qu’à peine reconnus jusqu’aux années 1940, tandis que la responsabilité spéciale envers les Métis et les Indiens non inscrits a été largement reniée jusqu’en 2016. Les débuts de l’histoire de la politique autochtone au Canada ont été marqués par la présence de la France et de l’Angleterre en tant que puissances coloniales. La politique coloniale britannique reconnaissait les peuples autochtones comme des nations souveraines. La politique canadienne post-Confédération était basée, jusqu’à la fin des années 1960, sur un modèle d’assimilation, dont l’un de ses principaux instruments était la Loi sur les Indiens. À partir de la fin des années 1960, la politique gouvernementale s’est progressivement transformée en objectif d’autodétermination des peuples autochtones, un objectif qui doit être atteint grâce aux traités modernes et aux accords d’autonomie gouvernementale.


Justin Trudeau et Perry Bellegarde

Le premier ministre, Justin Trudeau, et le chef national de l’Assemblée des Premières Nations (APN), Perry Bellegarde, discutent avant le début de l’Assemblée extraordinaire des Chefs de l’APN au Québec (2015).
(avec la permission de Renegade98/Flickr CC)

Premières relations et politiques entre coloniaux et Autochtones

Les pays européens revendiquent des territoires partout dans le monde en vertu du droit de « découverte » et ils déclarent que les peuples autochtones qui y vivent sont soumis à la puissance colonisatrice. Cependant, les premiers Européens qui arrivent en Amérique du Nord dépendent des peuples autochtones qui sont plus nombreux et mieux adaptés pour survivre, ce qui mène à des alliances commerciales et militaires. Durant la période des alliances, qui dure jusqu’au début du 19e siècle, la politique relative aux Autochtones est d’ordre diplomatique et militaire, car les peuples autochtones sont des nations indépendantes et souveraines.

Les rapports des Français avec les peuples autochtones impliquent du commerce, la guerre et du travail missionnaire. La politique officielle française a deux objectifs : convertir les peuples autochtones au christianisme, et les assimiler à la société française. Bien que quelques groupes autochtones s’établissent à proximité des Français sur des réserves  à vocation agricole contrôlées par l’Église, la grande majorité continue de vivre à part en tant que nations indépendantes. Lorsqu’arrivent les années 1690, même les missionnaires et les fonctionnaires du gouvernement reconnaissent l’échec de leur politique d’assimilation à grande échelle. Les marchands de fourrures  s’y sont toujours opposés en raison de ses effets négatifs sur le commerce. Comme les colonies françaises ne se sont pas largement étendues en territoire autochtone et n’ont pas déplacé les habitants, les Français ne reconnaissent jamais officiellement que les Autochtones possèdent des droits sur le territoire, aucun traité de cession de terres n’est jamais conclu. Cependant, les colonies anglaises plus peuplées s’étendent vers l’ouest. Bien que certaines de ces colonies concluent des traités  avec les Autochtones qu’elles déplacent, les colons anglais constituent une menace constante pour les communautés voisines.

Les alliances conflictuelles entre les groupes autochtones et les Européens remontent au début du 17e siècle, à l’époque où Samuel de Champlain  conclut une alliance avec les Hurons-Wendats, s’aliénant par le fait même les ennemis des Hurons-Wendats, les Haudenosaunee . Au cours des deux siècles suivants, les Français et les Anglais attirent tous deux des alliés autochtones dans leur concurrence commerciale, territoriale et impériale en Amérique du Nord. Avec l’effondrement de la puissance impériale française suite à la guerre de Sept Ans  (1756-1763), les anciens alliés autochtones de la France sont confrontés à la menace d’une expansion britannique sans entraves. La résistance se manifeste par une série de soulèvements inspirés par le chef Odawa Pontiac . Les autorités impériales réagissent en assurant aux peuples autochtones, par l’intermédiaire de la Proclamation royale de 1763 , qu’ils ne seront pas dérangés dans leurs territoires, au-delà des colonies établies. Les territoires ne peuvent qu’être cédés à la Couronne, et seulement sur décision d’une assemblée générale des peuples autochtones. Ce principe constitue la base du futur système des traités.

Dans les 20 ans qui suivent, la Révolution américaine  ranime les alliances alors que les Premières Nations s’efforcent de protéger leurs territoires de l’expansion américaine (voir aussi Destinée manifeste). La Grande-Bretagne accepte volontiers l’assistance des Autochtones dans les efforts diplomatiques et militaires qu’elle déploie pour protéger ses conquêtes canadiennes. Le soutien des Autochtones s’avère précieux pour les Britanniques pendant la guerre de 1812 . La fin de la période des alliances coïncide avec la deuxième étape de la politique autochtone qui s’étend de la Confédération jusqu’au milieu du 20e siècle.

Colonisation et politiques postérieures à la Confédération

Les traits caractéristiques de la politique gouvernementale après la Confédération sont l’imposition par les gouvernements européens de traités, de réserves et de politiques sociales paternalistes, toutes destinées à favoriser l’assimilation des Autochtones à la population générale. Comme l’expansion des colonies dans le Haut-Canada requiert de nouveaux territoires, des traités sont conclus pour anéantir les droits des peuples autochtones  sur leur territoire conformément aux principes de la Proclamation de 1763. En revanche, les traités de cession territoriale ne sont pas conclus dans les colonies plus anciennes des Maritimes ou du Québec, même lorsque de nouvelles régions sont ouvertes à la colonisation.

À mesure que la population non autochtone augmente, les peuples autochtones, principalement les Premières Nations , cessent d’être traités comme des nations indépendantes et sont installés sur les réserves . Là, on forme des bandes autochtones qui sont organisées sous la surveillance de surintendants du ministère des Affaires Indiennes ou de délégués indiens. Ces agents, qui ne sont plus des diplomates militaires, mais des gestionnaires locaux des terres de réserves et des affaires de bande, encouragent les peuples autochtones à se tourner vers l’agriculture et à devenir autonomes par des moyens non traditionnels, et à vivre, de façon générale, comme la population blanche environnante. Les réserves disposent habituellement d’une église et d’une école. Ces activités sont organisées par un ministère civil des Affaires Indiennes, qui remplace l’autorité militaire en 1830.

Statut d’Indien

L’instauration de biens communs sur les réserves, de fonds des bandes, d’une législation spéciale et de droits issus de traités conduit à l’élaboration du concept juridique du statut d’Indien. Certaines personnes de descendance autochtone, les Métis  et les Indiens  non-inscrits, ne sont jamais admissibles au statut d’inscrit ou le perdent de diverses façons. Cependant, en avril 2016, la Cour suprême statue à l’unanimité que la définition légale du mot « Indien » englobe les Métis et les Indiens non inscrits. Le but ultime de la politique autochtone pendant la majeure partie de la période suivant la Confédération est d’éliminer tout statut par assimilation et émancipation. Ce processus juridique n’a jamais été populaire auprès des peuples autochtones et a échoué dans son objectif global.

Droit de vote autochtone

Les Indiens inscrits sont exclus du droit de vote jusqu’en 1960, à moins qu’ils ne remplissent certains critères. Si les hommes inscrits répondent aux critères énoncés dans l’Acte pour encourager la civilisation graduelle des tribus sauvages en cette Province (1857), et plus tard dans l’Acte pour encourager la civilisation graduelle et l’émancipation de certains Indiens (1859), ils peuvent volontairement renoncer à leur statut d’Indien (un processus appelé émancipation). Et donc, à ce moment ils sont en droit de voter (voir aussi Droit de vote au Canada).

Ce n’est qu’après la Deuxième Guerre mondiale que les opinions sur l’octroi du droit de vote aux peuples autochtones changent. Les Inuits obtiennent le droit de vote en 1950, et le statut d’Indien dix ans plus tard. Les Métis ont toujours eu le droit de vote s’ils possédaient les qualifications de base (voir aussi Droit de vote des peuples autochtones et Les femmes autochtones et le droit de vote).

Pensionnats indiens

Les pensionnats indiens sont des écoles religieuses financées par le gouvernement qui sont créées pour assimiler les enfants autochtones à la culture eurocanadienne. Elles ont généralement été en service entre 1880 et 1996 (le pensionnat Grollier Hall, qui a fermé ses portes en 1997, n’était pas un pensionnat géré par l’État cette année-là). Les pensionnats ont perturbé des vies et des communautés, et ont causé des problèmes à long terme chez les peuples autochtones (voir aussi Les expériences des Inuits dans les pensionnats indiens et Les expériences des Métis dans les pensionnats indiens).

En 2008, la Commission de vérité et réconciliation (CVR) est mise sur pied dans le cadre d’une ​Convention de règlement relative aux pensionnats indiens (CRRPI). Entre autres fonctions, la CVR a effectué des recherches sur les pensionnats indiens et a publié un rapport final. La CVR déclare que les pensionnats indiens (ainsi que la rafle des années 1960) font partie d’un « génocide culturel » législatif du Canada contre les peuples autochtones. (Voir aussi Génocide et peuples autochtones au Canada.)  

Traités, réserves et revendications territoriales

Après la Confédération , la responsabilité administrative des affaires indiennes est attribuée au gouvernement central à Ottawa. Ceci n’affecte pas l’orientation générale de la politique concernant les Autochtones, qui demeure en grande partie inchangée jusqu’au milieu du 20e siècle. Pendant que le Dominion du Canada se prépare à coloniser et à développer de nouveaux territoires, le système des traités  continue de servir d’instrument expansionniste de la politique autochtone. Les traités signés à la fin du 19e siècle et au début du 20e siècle, comme leurs versions antérieures, visent à anéantir les droits des Autochtones  sur un territoire donné. En échange, ils fournissent des terres de réserve, une modeste contribution en espèces ainsi que des services aux personnes soumises au traité. Aujourd’hui, les Indiens visés par des traités, dont les ancêtres ont adhéré à l’un des onze traités numérotés du Canada, soutiennent que les termes des traités étaient censés être interprétés libéralement. Par exemple, la prestation pour une école est considérée comme une promesse d’éducation de l’enseignement du primaire jusqu’au postsecondaire.

En plus des désaccords sur l’interprétation, les traités donnent lieu à des revendications particulières. Ces revendications allèguent le non-respect des conditions du traité et la mauvaise administration des dispositions du traité ou de la Loi sur les Indiens , particulièrement en ce qui concerne la cessation ou la vente des terres de réserve . Les revendications sont d’abord examinées par un ministère du gouvernement, et si elles sont rejetées pour négociations, elles peuvent être soumises au Tribunal des revendications particulières du Canada, un organe judiciaire indépendant mis sur pied en 2009 qui a le pouvoir de rendre définitives et exécutoires les décisions du règlement.  

Sauf quelques exceptions, les Métis et d’autres qui n’ont pas obtenu ou conservé le statut d’Indien ne sont pas inclus dans les traités ou dans les bandes créées par la Loi sur les Indiens. Au Manitoba, cependant, les Métis reçoivent des concessions de terres ou des certificats d’argent en vertu de la Loi de 1870 du Manitoba , pour anéantir leur titre autochtone sur les terres. Plus tard, on recourt à cette pratique dans d’autres parties de l’ouest et du nord du Canada dans un processus extérieur à celui des traités, mais qui, à partir de 1899, lui est souvent parallèle.

Dans les cas où la terre n’est pas encore recherchée pour la colonisation ou le développement, les peuples autochtones sont laissés sans signature de traités. Cette pratique a donné lieu plus récemment à d’importantes revendications territoriales dans le nord du Canada. Le Alaska Native Claims Settlement Act de 1971 est devenu le précurseur américain des règlements de revendications territoriales globales modernes au Canada. Il accorde beaucoup plus de droits fonciers que les traités précédents, ainsi que des règlements en espèces et en ressources beaucoup plus généreux. La première de ces grandes ententes globales est la Convention de la baie James et du Nord québécois  de 1975 au Québec. Elle est accélérée par un projet de construction de barrages hydroélectriques dans le nord du Québec. Elle est suivie par d’autres ententes couvrant les Territoires du Nord-Ouest et le Yukon, ainsi que d’autres régions non visées par des traités dans les provinces. L’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut (1993), qui a abouti à la création du territoire du Nunavut , et l’Accord sur les revendications territoriales des Inuits du Labrador (2005), qui a permis la mise en place du gouvernement de Nunatsiavut au Labrador et à Terre-Neuve, font partie des règlements les plus remarquables.

Bien que le gouvernement fédéral ait conclu des traités au 19e siècle dans les Prairies où il contrôle les terres, il ne peut en faire autant de façon unilatérale en Colombie-Britannique, où les terres de la Couronne sont sous le contrôle du gouvernement provincial. Pour ce qui est de la Colombie-Britannique, il faut attendre jusqu’à la fin du 20e siècle pour que les droits des Autochtones soient reconnus et établis. En 1992, une commission tripartite d’étude des traités commence à travailler en vue de la négociation de traités dans cette province. En 2000, la Loi sur l’Accord définitif Nisga'a  sanctionne le premier traité de l’ère moderne en Colombie-Britannique. Le traité des Nisga'a accorde aux Premières Nations le droit à l’autonomie gouvernementale sur un territoire couvrant 2 019 km2 de leurs terres traditionnelles dans la vallée de la rivière Nass. D’autres Premières Nations de la Colombie-Britannique continuent de négocier leurs revendications. Les nations Tsawwassen et Maa-nulth obtiennent des règlements finalisés, respectivement en 2009 et en 2011.

De plus, le 26 juin 2014, la Cour suprême du Canada reconnait, dans l’affaire Nation des Chilcotins c. la Province de la Colombie-Britannique, le titre autochtone et l’autorité de cette Première Nation sur plus de 1 750 km2 de leur territoire traditionnel à l’intérieur de la Colombie-Britannique. En considérant les titres autochtones d’un point de vue étendu, la Cour suprême ouvre une nouvelle voie en matière de développement des ressources et de consultation auprès des peuples autochtones dans les régions du Canada qui n’ont pas été cédées par un des traités historiques. (Voir aussi L’obligation de consulter.)

Loi sur les Indiens et amendements

Le volet de la politique autochtone se poursuit avec peu de changements après la Confédération . En 1868, le ministère des Affaires Indiennes devient un bureau fédéral qui change plusieurs fois de nom jusqu’à aujourd’hui. La législation régissant les peuples des Premières Nations  est intégrée dans la Loi sur les Indiens en 1876. Cependant, la diversité des peuples autochtones et des régions du Canada, combinée aux différences sur le plan historique, donne lieu à des variations dans l’administration régionale. Dans les régions plus colonisées, l’administration est liée par les objectifs communs de la protection provisoire et de l’assimilation finale. Dans l’intérêt de l’économie, et avant le développement eurocanadien de leurs terres, les peuples autochtones des régions éloignées sont négligés.

En 1939, une décision de la cour stipule que les Inuits  sont une responsabilité du gouvernement fédéral, mais qu’ils ne sont pas soumis à la Loi sur les Indiens. Des programmes distincts de développement économique et de services leur sont appliqués, surtout depuis les années 1950, alors que le développement envahit de plus en plus leur territoire et perturbe leur mode de vie. Au cours des dernières décennies, ces peuples du Nord participent à des règlements modernes de revendications territoriales globales , comme la Convention définitive des Inuvialuits dans l’ouest de l’Arctique (1984) et l’Accord sur le Nunavut , dans la partie Est, qui leur confèrent des pouvoirs politiques, des terres et des avantages économiques.

Avant la Deuxième Guerre mondiale, la politique autochtone était élaborée par le gouvernement sans consulter les principaux intéressés et avec peu d’attention du public. Dans les années 1940, cela commence à changer. Les peuples autochtones s’engagent davantage sur le plan politique et s’expriment plus ouvertement sur leur situation marginale dans la société et sur leur manque d’autodétermination. L’opinion publique devient plus informée et troublée par la pauvreté et la marginalité des peuples autochtones. La politique reflète cette situation changeante grâce à des programmes nouveaux et élargis. Le gouvernement s’efforce de promouvoir le développement économique des peuples autochtones et cherche à leur offrir des services de qualité égale, en particulier par le biais d’accords avec les provinces.

La Loi sur les Indiens est révisée en 1951, mais le rythme accéléré des changements nécessite bientôt un examen plus approfondi. Des rencontres de consultation (1968-1969) avec les représentants autochtones créent l’espoir de participer à une révision proposée. Les peuples autochtones indiquent clairement qu’ils veulent que leurs droits soient respectés et que leurs revendications relatives aux territoires et aux traités soient réglées avant de procéder à la révision de la Loi sur les Indiens. Ces espoirs sont anéantis avec la publication des propositions gouvernementales (le Livre blanc) en juin 1969 qui semblent ignorer toutes les priorités qu’ils ont énoncées. Les propositions suggèrent une abolition progressive du ministère des Affaires indiennes et de la Loi sur les Indiens dans un délai de cinq ans, éliminant ainsi le statut d’Indien. On minimise l’importance des traités et des revendications autochtones. Les Autochtones réagissent de façon hostile et soutenue aux recommandations gouvernementales.

Un réseau complet d’organismes politiques autochtones est formé et des contre-propositions sont présentées sur une gamme étendue de revendications. Le gouvernement, confronté à un éveil de la conscience populaire, revient sur ses positions et crée un fonds destiné à aider les Autochtones dans leurs efforts pour clarifier leurs demandes.

Des amendements apportés à la Loi sur les Indiens en 1985 abolissent le concept d’émancipation, un objectif stratégique clé depuis plus d’un siècle et demi. Ils rétablissent également le statut d’Indien ainsi que les droits d’appartenance à une bande pour ceux qui les ont perdus en raison de l’héritage exclusivement par descendance masculine ou en raison d’émancipation. Ces amendements ont l’effet supplémentaire de permettre aux bandes de contrôler leur propre appartenance, en fonction de leurs propres règles concernant l’appartenance. (Voir aussi Les femmes et la Loi sur les Indiens.)  

Article 35 et Constitution canadienne

Depuis le Livre blanc, l’activité politique autochtone contribue grandement à sensibiliser la population et les Autochtones eux-mêmes à leurs problèmes et à leurs objectifs. La plupart des organismes politiques autochtones, avec lesquels le gouvernement traite, obtiennent du soutien et de la validité auprès d’une solide base communautaire. Un leadership expérimenté émerge et est capable de répondre à la volonté exprimée par le gouvernement de négocier les enjeux. Ajouté essentiellement en réponse à l’activisme politique, l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 affirme les droits autochtones existants et les droits issus de traités, et il définit les « peuples autochtones du Canada » comme étant les Indiens (ou les Premières Nations), les Inuits et les Métis. Cependant, la signification de l’article demeure en grande partie indéfinie et fait l’objet de controverses parmi les premiers ministres et les dirigeants autochtones (voir aussi Droits des autochtones au Canada).

 

Initiatives autochtones pour une autonomie gouvernementale

L’autonomie administrative occupe une place dans les affaires autochtones, particulièrement depuis les années 1960 lorsque certains aspects de la gouvernance des bandes, incluant l’administration de certains programmes financés par le gouvernement fédéral, commencent à être repris par les Premières Nations . Cependant, le mécontentement demeure à l’égard de ces pouvoirs délégués.

En réponse à ce mécontentement, le comité spécial de la Chambre des communes sur l’autonomie politique des Indiens (le comité Penner) publie en 1983 un rapport recommandant que l’on donne aux communautés autochtones la possibilité de concevoir de nouvelles formes de gouvernement pour remplacer les structures existantes limitées prescrites par la Loi sur les Indiens. Reconnaissant que les Premières Nations étaient autonomes avant la période de dépendance et de paternalisme, le rapport recommande la mise en place de gouvernements autochtones comme un autre ordre de gouvernement distinct du fédéral et du provincial.

Les accords d’autonomie gouvernementale sont négociés sur la base du droit inhérent des Premières Nations à l’autonomie gouvernementale tel que déclaré dans la Loi constitutionnelle de 1982. Ces négociations, auxquelles participent le Canada, les gouvernements provinciaux et territoriaux, les Premières Nations, et les communautés inuites et métisses, visent à conclure des accords individuels d’autonomie gouvernementale dans le cadre de la Constitution canadienne. L’administration gouvernementale fédérale, conformément à la Loi sur les Indiens et aux traités, se poursuit à un niveau réduit tandis que la participation des Premières Nations augmente.

Les fronts sur lesquels les Premières Nations tentent de progresser sont le règlement des revendications globales et particulières , la conclusion de traités en Colombie-Britannique et la réalisation d’accords sur l’autonomie gouvernementale pour les Premières Nations qui le désirent (voir par exemple : Nisga'a  et Nunavut ). En janvier 2015, le gouvernement fédéral avait déjà réglé 26 revendications territoriales globales (dont beaucoup prévoient une certaine autonomie gouvernementale) et avait signé 3 accords d’autonomie gouvernementale. L’Accord de gouvernance de la Nation des Dakota de Sioux Valley, qui est entré en vigueur en juillet 2014, a fait de cette Première Nation le 34e groupe autochtone autonome du Canada et le premier des Prairies. À cette époque (en 2014), on comptait approximativement au Canada cent tables de négociation portant sur des revendications territoriales globales et l’autonomie gouvernementale. Les accords conclus pourraient finalement remplacer la Loi sur les Indiens en tant qu’instrument principal régissant les relations entre les Premières Nations et le gouvernement, sans altérer la relation spéciale qui existe entre les peuples autochtones et la Couronne, ni abroger les droits autochtones, les traités, ou les droits constitutionnels. 


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