Gouvernements territoriaux au Canada

Dans le cadre du système fédéral canadien, les pouvoirs de gouvernement sont partagés entre le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et les gouvernements territoriaux. Les territoires — Territoires du Nord‑Ouest, Nunavut et Yukon — sont gouvernés chacun par son gouvernement qui reçoit son pouvoir législatif, c’est‑à‑dire sa capacité à créer des lois, du gouvernement fédéral. Ottawa a conféré aux gouvernements territoriaux le pouvoir législatif en matière d’éducation publique, de santé, de services sociaux, d’administration de la justice et d’administration municipale. Un nombre de plus en plus important de ces pouvoirs sont transférés par le gouvernement fédéral dans le cadre d’un processus appelé « dévolution ». Affaires autochtones et du Nord Canada est le ministère fédéral responsable des territoires.

Territoires du Nord-Ouest, armoiries des
(oeuvre de Karen E. Bailey/avec la permission des Bibliothèque et Archives Canada).
Yukon, armoiries du
(illustration de Karen E. Bailey/avec la permission des Bibliothèque et Archives Canada)
Armoiries de Nunavut
(avec la permission de gouvernement du Nunavut).

Quelles sont les différences entre les provinces et les territoires?

Pouvoir de gouverner

La principale différence entre les gouvernements provinciaux et territoriaux est relative à la source de leur pouvoir gouvernemental. Selon la Loi constitutionnelle de 1867, les gouvernements territoriaux sont sous l’autorité du gouvernement fédéral et n’ont donc pas le même statut que les provinces. Les gouvernements provinciaux tirent par exemple leur pouvoir législatif de la Constitution, tandis que celui des gouvernements territoriaux leur est délégué ou transféré par le gouvernement fédéral dans le cadre d’un processus connu sous le nom de « dévolution ». La législation fédérale autorise les territoires à élire des assemblées auxquelles sont octroyés des pouvoirs similaires à ceux des assemblées législatives provinciales, notamment en matière d’éducation publique, de santé, de services sociaux, d’administration de la justice et d’administration municipale.

Révision constitutionnelle

Étant donné que les pouvoirs législatifs décrits dans la Constitution sont répartis entre le gouvernement fédéral et les provinces, la modification de ces pouvoirs exige une révision de la Constitution (voir : Histoire constitutionnelle; Droit constitutionnel). En revanche, les territoires relevant, en vertu de la Constitution, du contrôle fédéral, la modification des pouvoirs délégués aux gouvernements territoriaux peut s’effectuer par l’entremise d’une simple loi adoptée par le Parlement. Dans le même ordre d’idées, la création d’une nouvelle province nécessite une révision de la Constitution, tandis que la création d’un nouveau territoire n’exige que l’adoption d’une loi en ce sens par le Parlement.

La formule de révision constitutionnelle n’inclut pas les gouvernements territoriaux. Seuls les députés et sénateurs représentant les territoires à la Chambre des communes et au Sénat peuvent voter, en tant que législateurs fédéraux, une révision constitutionnelle, sans que les territoires, en tant que tels, ne soient directement représentés dans le cadre du processus de révision. Chaque territoire dispose d’un siège à la Chambre des communes et d’un siège au Sénat.

La Loi constitutionnelle de 1982 confère à chaque province le pouvoir de modifier la constitution provinciale, la sanction de la Chambre des communes et du Sénat restant toutefois requise. En revanche, les constitutions territoriales étant des lois fédérales, seul le Parlement fédéral peut les modifier.

Terres et ressources naturelles

Contrairement à ce qui se passait dans les provinces, les terres de la Couronne dans les territoires ont longtemps été sous le contrôle du gouvernement fédéral. Le Yukon et les Territoires du Nord‑Ouest ont, respectivement, pris le contrôle de leurs terres et de leurs ressources naturelles en 2003 et en 2014. En octobre 2014, le Nunavut a entamé des négociations avec Affaires autochtones et du Nord Canada pour assumer le contrôle de ses terres et de ses ressources naturelles.

Institutions gouvernementales

Les provinces sont des États souverains de la Couronne au Canada et chaque gouvernement provincial est dirigé par un lieutenant‑gouverneur représentant la Couronne, un poste essentiellement honorifique. Les territoires, relevant quant à eux de l’autorité du gouvernement fédéral, n’ont pas à la tête de leur gouvernement de représentant de la Couronne. C’est plutôt un commissaire nommé par le gouvernement fédéral à la tête du gouvernement territorial qui joue, dans les territoires, le rôle du lieutenant‑gouverneur dans les provinces. Cependant, à l’image des lieutenants‑gouverneurs, les commissaires des territoires occupent un poste se limitant de plus en plus aux aspects cérémoniels, dans un contexte où le gouvernement fédéral transfère régulièrement des pouvoirs supplémentaires aux territoires.

Bien que chaque gouvernement territorial soit doté d’une branche exécutive, d’une branche législative et d’une branche judiciaire, leur organisation politique diffère. Les Territoires du Nord‑Ouest et le Nunavut fonctionnent avec un système de gouvernement de consensus dans le cadre duquel des représentants indépendants sont élus à l’Assemblée législative. Une fois élus, ils élisent à leur tour, parmi eux, un président de l’Assemblée, un premier ministre et les ministres du Cabinet. Dans un système de gouvernement de consensus, il n’y a pas de partis politiques.

Le Yukon fonctionne, lui, sur la base d’un système de partis, dans le cadre duquel le chef du parti politique ayant obtenu la majorité des sièges à l’Assemblée législative élue devient premier ministre et nomme à son tour les ministres de son Cabinet qui gouverne le Territoire, et ce, tant qu’il dispose de la confiance de l’Assemblée législative.

Transferts fédéraux

Étant donné la situation géographique éloignée des territoires, ils reçoivent des transferts financiers inconditionnels du gouvernement fédéral. Ce programme de transferts, appelé « formule de financement des territoires » (FFT), est semblable aux paiements de péréquation permettant de soutenir les services publics dans les provinces les moins prospères. La FFT prend acte du coût plus élevé des services dans le Nord. Bien qu’elle ne soit pas la seule source de revenus des territoires, elle en représente tout de même une part majoritaire.

Qu’est‑ce que la dévolution?

La dévolution est un processus dans le cadre duquel le gouvernement fédéral délègue ou transfère certains de ses pouvoirs de décision à d’autres gouvernements, notamment territoriaux. La dévolution confère aux territoires la possibilité de légiférer au sein de leurs frontières, accroissant ainsi leur responsabilisation vis‑à‑vis des citoyens et des acteurs locaux.

Depuis le milieu des années 1970, le gouvernement fédéral, par l’entremise du ministre d’Affaires autochtones et du Nord Canada, a transféré des responsabilités croissantes aux assemblées législatives des Territoires du Nord‑Ouest et du Yukon. Les responsabilités législatives de ces deux territoires sont désormais à peu près les mêmes que celles reconnues aux provinces dans le cadre de la Loi constitutionnelle.

Gouvernement des Territoires du Nord‑Ouest

Historique

En 1870, la Compagnie de la Baie d’Hudson vend la Terre de Rupert et le Territoire du Nord‑Ouest au Canada. Il s’agit d’une vaste région, s’étendant sur l’Alberta, la Saskatchewan, le Manitoba, le nord du Québec, le nord de l’Ontario et les territoires actuels, connue, de 1870 à 1905, sous le nom Territoires du Nord‑Ouest. Il s’agit du premier territoire canadien, gouverné par Ottawa par l’entremise d’un lieutenant‑gouverneur nommé et d’un conseil non élu.

La Loi sur les Territoires du Nord‑Ouest de 1875 permet au territoire d’adopter des ordonnances en matière de routes, d’immobilier, d’héritage, de droits des femmes mariées, d’administration de la justice et de prohibition de l’alcool. Toutefois, le gouvernement fédéral conserve le pouvoir de modifier ou d’annuler toute ordonnance adoptée par le territoire. La Loi prévoit également la création d’une assemblée législative élue et d’un cabinet qui seront mis en place dès 1888. Bien que le gouvernement fédéral ait octroyé aux gouvernements territoriaux des responsabilités similaires à celles des gouvernements provinciaux, il ne leur a pas attribué le contrôle de leurs terres et de leurs ressources naturelles.

En 1912, les vastes terres des Territoires du Nord‑Ouest sont réparties entre le Yukon, en 1898, l’Alberta et la Saskatchewan, en 1905, ainsi que le Manitoba, l’Ontario et le Québec, en 1912. Compte tenu de la réduction de la population qui s’en est suivie, le gouvernement responsable est aboli en 1905 et l’on rétablit un gouvernement nommé. Cette situation perdure jusqu’en 1951, date à laquelle les citoyens retrouvent le droit d’élire des membres au Conseil. Le Conseil devient un organe intégralement élu en 1975.

(Voir aussi Les Territoires du Nord‑Ouest et la Confédération.)

Assembl\u00e9e l\u00e9gislative des Territoires du Nord-Ouest

Dévolution

Le 1er avril 2014, la Loi sur le transfert des responsabilités aux Territoires du Nord‑Ouest octroie aux Territoires du Nord‑Ouest des responsabilités semblables à celles qu’exercent les gouvernements provinciaux, y compris le contrôle des terres de la Couronne et des ressources naturelles. L’accord est signé par le gouvernement fédéral, le gouvernement des Territoires du Nord‑Ouest, la Inuvialuit Regional Corporation, la Nation métisse des Territoires du Nord‑Ouest (voir Métis), le Sahtu Secretariat Incorporated (voir Bearlake), le Conseil tribal des Gwich’in (voir Gwich’in) et le gouvernement tlicho (voir Tlicho).

Gouvernement de consensus

Le système de gouvernement de consensus qui prévaut dans les Territoires du Nord‑Ouest ne repose pas sur des partis politiques. Les députés de l’Assemblée législative sont plutôt élus en tant qu’indépendants dans 19 circonscriptions. À la suite des élections, ils choisissent l’un d’entre eux pour occuper le poste de premier ministre, un autre celui de président de l’Assemblée et six autres pour les postes de membres du Conseil exécutif appelé également Cabinet. Il incombe au premier ministre d’attribuer les portefeuilles ministériels et de diriger le Cabinet.

Les députés ne faisant pas partie du Cabinet deviennent l’opposition non officielle, dont la mission consiste à poser des questions au gouvernement et à veiller à ce qu’il demeure responsable devant le peuple. Il faut l’approbation d’une majorité de députés pour qu’une décision, une motion ou un projet de loi soient adoptés sous forme de loi. Étant donné que l’opposition non officielle est formée de 11 députés, c’est elle qui maîtrise effectivement l’équilibre du pouvoir.

C’est un commissaire qui représente le gouvernement fédéral dans les Territoires du Nord‑Ouest. Le titulaire de ce poste est nommé par le ministre d’Affaires autochtones et du Nord Canada avec un rôle qui se limite de plus en plus à des aspects cérémoniels.

Gouvernement du Yukon

Historique

L’Acte du Territoire du Yukon de 1898 prévoit, deux ans après le début de laruée vers l’or du Klondike, la création du Yukon. La Loi établit un gouvernement territorial se composant d’un commissaire et d’un conseil désignés par le gouvernement fédéral. Un conseil de dix membres élus est créé en 1908; cependant, à cette date, la ruée vers l’or n’existe plus vraiment et la population du Yukon a diminué. Dans ce cadre, le conseil et le poste de commissaire sont abolis en 1918 et un conseil élu de trois membres, disposant d’une autorité réduite, est créé l’année suivante. Cette situation demeurera inchangée jusqu’à ce que la population du Yukon recommence à croître après la Deuxième Guerre mondiale.

En 1948, le poste de commissaire territorial nommé par le gouvernement fédéral est rétabli. Il dirige un Comité exécutif également appelé Cabinet qui comprend des membres élus et nommés de l’Assemblée législative. Le système de gouvernement du Yukon évolue pour devenir, en 1979, un gouvernement responsable lorsque le rôle du commissaire est redéfini. À partir de cette date, les commissaires vont ressembler à des lieutenants‑gouverneurs provinciaux et le chef du gouvernement territorial, le premier ministre, sera élu pour la première fois.

(Voir aussi Le Yukon et la Confédération.)

Yukon, Assembl\u00e9e l\u00e9gislative du
Assembl\u00e9e l\u00e9gislative de Whitehorse, dans le Territoire du Yukon (avec la permission de l'Institut circumpolaire canadien, U. de l'Alberta).

Dévolution

Le processus de dévolution débute au Yukon en 1998, avec la signature du Protocole d’entente sur le transfert d’attributions au Yukon. Depuis lors, la gestion des ressources naturelles, notamment la foresterie et l’exploitation minière, est dévolue au gouvernement territorial. En octobre 2001, l’Accord de transfert au Yukon d’attributions relevant du Programme des affaires du Nord transfère au Territoire la responsabilité de ses terres et de ses ressources naturelles et, le 1er avril 2003, le Yukon devient le premier territoire à prendre officiellement le contrôle de ses terres et de ses ressources naturelles, à la suite d’une modification de l’Acte du Territoire du Yukon.

Système des partis

Les candidats à un poste de député à l’Assemblée législative du Yukon concourent sous la bannière d’un parti depuis 1978 (voir Système des partis). Le chef du parti qui remporte la majorité des sièges lors des élections devient premier ministre et forme alors son Cabinet. Pour continuer à gouverner, le parti au pouvoir doit conserver la confiance des 19 députés de l’Assemblée législative, une exigence particulièrement pertinente dans les situations de gouvernement minoritaire.

Gouvernement du Nunavut

Historique

Depuis le milieu des années 1970, les Inuits ont adopté une stratégie à deux volets consistant, d’une part, à régler leurs revendications territoriales des Autochtones et, d’autre part, à obtenir la mise en place d’une autonomie gouvernementale. Afin de régler ces revendications territoriales dans les Territoires du Nord‑Ouest, l’Inuit Tapiriit Kanatami, un groupe de défense anciennement appelé Inuit Tapirisat du Canada, a proposé la création d’un territoire distinct.

La Tunngavik Federation of Nunavut, qui deviendra la Nunavut Tunngavik Incorporated, est créée en 1982. Représentant les Inuits de l’Arctique de l’Est, elle a pour objectif de négocier des ententes portant sur les revendications territoriales des Autochtones avec le gouvernement fédéral. Cette même année, on organise un référendum dans les Territoires du Nord‑Ouest pour demander aux électeurs s’ils approuvent la division du territoire en deux parties, occidentale et orientale. Les électeurs du Territoire dans son ensemble se prononcent à 56 % pour la partition, tandis que près de 80 % d’entre eux appuient cette idée dans la partie Est. En 1992, un second référendum définit les frontières du territoire qui deviendra le Nunavut.

En 1993, le gouvernement fédéral adopte la Loi concernant l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut et la Loi sur le Nunavut. La Loi sur le Nunavut divise les Territoires du Nord‑Ouest en Territoires du Nord‑Ouest et Nunavut. Après qu’une commission nommée par le gouvernement fédéral a établi les institutions gouvernementales du Nunavut, les premières élections territoriales se tiennent le 15 février 1999. Le Nunavut est officiellement créé le 1er avril 1999.

(Voir aussi Le Nunavut et la Confédération.)

Dévolution

Depuis les années 1970, le gouvernement fédéral a progressivement attribué des responsabilités à ce qui est maintenant le Nunavut, notamment en matière de logement, de langue, de santé, d’éducation et de services sociaux. Toutefois, c’est toujours Affaires autochtones et du Nord Canada qui contrôle aujourd’hui la gestion des terres et des ressources naturelles au Nunavut.

En 2008, le gouvernement canadien, le gouvernement du Nunavut et Nunavut Tunngavik Inc. signent le Protocole de négociation du transfert de responsabilités relatives aux terres et aux ressources qui guidera les négociations de dévolution.

Les négociations officielles pour le contrôle des terres et des ressources naturelles débutent en octobre 2014 avec la signature d’une entente de principe. En juillet 2016, on nomme un chef négociateur pour la poursuite des négociations qui ne sont toujours pas achevées aujourd’hui.

Gouvernement de consensus

L’Assemblée législative du Nunavut est organisée comme un gouvernement de consensus dont on considère qu’il est conforme aux modalités traditionnelles de prise de décision des Inuits. Les députés, membres de l’Assemblée législative, sont élus, en tant qu’indépendants, dans 22 circonscriptions. Après les élections, les députés élisent à bulletin secret le premier ministre, le président de l’Assemblée et les ministres membres du Cabinet. Il incombe au premier ministre d’attribuer les portefeuilles ministériels et de diriger le Cabinet. Bien que le nombre des ministres du Cabinet ne soit pas fixe, il ne doit pas constituer une majorité des députés. Les députés ne faisant pas partie du Cabinet représentent la majorité à l’Assemblée législative. Il faut l’approbation d’une majorité de députés pour qu’une décision, une motion ou un projet de loi soient adoptés sous forme de loi. Afin de pouvoir gouverner, le Cabinet doit conserver le soutien ou la confiance de la majorité des députés.

C’est un commissaire qui représente le gouvernement fédéral au Nunavut. Le titulaire de ce poste est nommé par le ministre d’Affaires autochtones et du Nord Canada avec un rôle qui est largement symbolique.

Gouvernance autochtone

La façon d’obtenir une relation optimale entre le gouvernement territorial et des gouvernements autochtones renaissants constitue un enjeu essentiel dans le cadre de la gouvernance territoriale (voir Peuples autochtones). Les principaux changements intervenus dans ce domaine varient selon le territoire : Yukon, Nunavut et Territoires du Nord‑Ouest.

Le saviez‑vous?

L’autonomie gouvernementale des Autochtones est la structure formelle par l’entremise de laquelle les communautés autochtones peuvent maîtriser l’administration de leur population, de leurs terres et de leurs ressources naturelles ainsi que les programmes et les politiques connexes, en concluant des ententes avec les différents ordres de gouvernement : fédéral, provincial et territorial. Lorsqu’elle est mise en place, l’autonomie gouvernementale des Autochtones prend des formes diverses. Dans le cadre de la loi, des politiques et de la vie publique canadiennes, elle demeure un enjeu fluctuant et controversé.

Depuis les années 1970, les communautés autochtones des Territoires du Nord‑Ouest négocient avec le gouvernement fédéral et avec le gouvernement territorial des ententes sur leurs revendications d’autonomie gouvernementale. Parmi les exemples les plus marquants d’ententes de ce type, on peut citer la Revendication de l’Arctique de l’Ouest de 1984 ou Convention définitive des Inuvialuit, signée par les Inuvialuit du delta du Mackenzie, leur octroyant une autonomie gouvernementale limitée (voir Inuvialuit) ainsi que l’Entente sur les revendications territoriales globales, signée entre les Dénés et les Métis du Sahtu des Territoires du Nord‑Ouest et le gouvernement fédéral en 1993 (voir Bearlake et Métis).

En 1999, le Nunavut, ce qui signifie « notre terre » en inuktitut, est séparé des Territoires du Nord‑Ouest. Représentant une superficie d’environ deux millions de kilomètres carrés, soit le cinquième des terres émergées du Canada, le Nunavut est né du règlement le plus important de l’histoire canadienne en matière de revendications territoriales des Autochtones. Les Inuits constituent environ 85 % de la population du Nunavut, ce qui leur assure une représentation majoritaire au gouvernement territorial, garante de décisions gouvernementales fidèles à leur culture et à leurs traditions.

Au Yukon, le gouvernement territorial s’adapte à une nouvelle relation avec les peuples autochtones du territoire, les communautés autochtones vivant dans ce qui est aujourd’hui le Yukon n’ayant jamais signé de traité avec le gouvernement fédéral. Le Canada signe en 1993 l’Accord‑cadre définitif de règlement des revendications territoriales des Autochtones du Yukon (voir :Traités autochtones; Revendications territoriales des Autochtones). La population autochtone est répartie entre 14 communautés des Premières Nations reconnues, chacune d’entre elles négociant sa propre entente définitive en matière de revendications territoriales ainsi qu’un accord d’autonomie gouvernementale avec les gouvernements du Canada et du Yukon. En 2008, 11 communautés des Premières Nations du Yukon étaient dotées d’ententes définitives.

Les gouvernements des Premières Nations du Yukon partagent certaines responsabilités avec le gouvernement territorial ou interviennent en parallèle, offrant à leurs membres des services en matière d’éducation et de langue ainsi que des services sociaux et de santé, tandis que le gouvernement territorial fournit des services à la population non autochtone. Il incombe à chacune des nations de légiférer et de gérer l’utilisation des terres ainsi que des ressources naturelles, notamment halieutiques, fauniques, forestières et aquatiques.