Fédéralisme

Le fédéralisme est un système politique dans lequel le pouvoir et la responsabilité du gouvernement sont partagés entre un corps législatif fédéral et les organes législatifs de plusieurs états ou de plusieurs provinces. Au sens moderne du terme, une véritable fédération est un état au sein duquel les plus petites parties ne sont pas souveraines et ne peuvent donc faire légalement sécession. Dans la pratique, le fédéralisme canadien a oscillé, au fil du temps, entre les extrêmes d’une centralisation et d’une décentralisation des pouvoirs. Le gouvernement fédéral exerce ses compétences sur l’ensemble du pays, tandis que chaque gouvernement provincial exerce les siennes sur la portion de la population et sur la région relevant de son autorité. Les deux paliers de gouvernement tirent leur autorité de la Constitution écrite du Canada, qui contient, toutefois, certains éléments incompatibles avec une approche stricte du fédéralisme. Tout au long de l’histoire du pays, le fédéralisme canadien a été mis à l’épreuve et continue aujourd’hui de faire l’objet d’un intense débat.



La Chambre des communes
(photo de Roy Grogan, avec la permission du Bibliothèque du Parlement, Gouvernement du Canada)

Création d’une union fédérale

La Constitution des États‑Unis (1787) est le premier exemple d’une constitution fédérale moderne. Bien qu’une union fédérale des colonies anglaises restantes de l’Amérique du Nord britannique ait été envisagée dès le début du19siècle, le processus ne s’enclenche réellement qu’à compter de1857. Des négociations entre la Province du Canada, le Nouveau‑Brunswick et la Nouvelle‑Écosse prennent place lors de la Conférence de Charlottetown et de la Conférence de Québec, en 1864. Ces discussions conduisent finalement le Parlement britannique à adopter l’Acte de l’Amérique du Nord britannique (AANB) (appelé aujourd’hui Loi constitutionnelle de 1867), prévoyant la réunion des trois colonies en un unique état fédéral, en date du1erjuillet 1867.

La Confédération marque le début du fédéralisme canadien. Cette union a essentiellement pour objectif de faciliter la croissance économique, l’expansion territoriale et la défense nationale. Cependant, de nombreuses personnes préfèrent, pour diverses raisons, le maintien en place des gouvernements et des frontières existants. Au Québec, les Canadiens français sont largement majoritaires et ne souhaitent pas remettre l’ensemble des pouvoirs entre les mains d’un gouvernement central au sein duquel ils seraient minoritaires. Il existe, par ailleurs, une forte identité provinciale en Nouvelle‑Écosse et au Nouveau‑Brunswick. Le fédéralisme s’avère donc un compromis nécessaire.

Le premier ministre du Canada, sir John A. Macdonald, n’est pas particulièrement partisan du fédéralisme. Il aurait préféré un état unitaire, dans le cadre duquel les pouvoirs des provinces procéderaient d’un gouvernement central auquel elles seraient subordonnées. La guerre de Sécession, se déroulant aux États‑Unis à cette époque, qui voit les États du Sud faire sécession et sortir de l’union fédérale. La situation américaine alimente la crainte que l’attribution de pouvoirs trop importants aux provinces ne débouche sur l’instabilité du pays. Toutes ces raisons conduisent à l’inclusion, dans la Constitution canadienne, de plusieurs caractéristiques incompatibles avec une approche stricte du fédéralisme.

Pouvoirs unitaires inutilisés

Le lieutenant‑gouverneur de chaque province, nommé par le gouvernement fédéral, peut empêcher l’entrée en vigueur d’un texte de loi provincial, tant que le gouvernement central ne l’a pas approuvé. Le gouvernement central peut également interdire toute loi provinciale dans l’année suivant son adoption. (Voir Désaveu.) Le Parlement du Canada est autorisé à adopter un texte législatif en matière d’éducation, applicable au sein d’une province, en vue de protéger les droits des minorités religieuses. Il peut aussi statuer que les  «actions entreprises » par une province relèvent de sa compétence, et ce, en dépit du partage des pouvoirs habituel.

En raison de ces caractéristiques unitaires, on a qualifié la Loi constitutionnelle de 1867 de « quasi fédérale », avant que ces pouvoirs, ne relevant pas tout à fait d’un véritable système fédéral, ne tombent en désuétude.

Conceptions divergentes

Au fil du temps, les politiciens vont formuler des versions différentes du fédéralisme canadien. Ces divergences d’opinions sont plus marquées et plus durables au Canada que dans la plupart des autres états fédéraux. En effet, aucun consensus n’a jamais été atteint concernant les relations qui devraient exister entre les deux paliers de gouvernement. En général, les politiciens tendent à adopter des points de vue différents, selon qu’ils relèvent de l’échelon fédéral ou provincial. Ces désaccords débouchent souvent sur des conflits partisans lorsqu’un parti reste, au palier fédéral, au pouvoir pendant une longue période, alors qu’il connaît moins de réussite sur la scène provinciale. (Voir également Système des partis.)

La conception « quasi fédérale » de John A. Macdonald reste associée au Parti conservateur jusqu’au début du 20siècle, les rédacteurs de l’AANB n’exerçant plus, alors, d’influence réelle au sein du Parti. Depuis, le « quasi‑fédéralisme » n’a que peu d’appui au pays.

Il n’en demeure pas moins qu’une vision centralisatrice du fédéralisme, mettant en avant l’importance d’un gouvernement fédéral fort et actif, continue de recueillir une forte adhésion au Canada. En général, les centralisateurs modernes évitent cependant de préconiser le recours aux pouvoirs « quasi fédéraux » de désaveu et de réserve, plaidant plutôt pour une interprétation plus large des pouvoirs du Parlement fédéral. Selon eux, le gouvernement central devrait être en mesure de mettre en place des politiques, dans ses domaines de compétence, sans consulter les provinces, de recevoir la plus grande partie des recettes fiscales et d’accorder des subventions conditionnelles aux provinces, même dans des domaines ne relevant pas de sa compétence.

Pouvoir central et pouvoir provincial

Dans l’intention des rédacteurs de l’AANB, le gouvernement fédéral devait être plus puissant que les gouvernements provinciaux. Pourtant, au fil du temps, les provinces sont devenues de plus en plus influentes. Cette évolution est, en partie, due à l’importance croissante des domaines relevant de la compétence provinciale (comme les programmes sociaux et les ressources naturelles). Une série de décisions de justice a également fait pencher la balance en faveur des provinces. (Voir Comité judiciaire du Conseil privé.)

Dans un rapport de1940, la Commission royale d’enquête sur les relations fédérales‑provinciales (Commission Rowell‑Sirois) exprime plutôt une vision centralisatrice du fédéralisme. Depuis lors, le Parti libéral du Canada a été influencé par une telle conception du modèle fédéraliste canadien. Au Nouveau Parti démocratique, la tendance est également à l’adoption de positions centralisatrices. Parmi les politiciens et les théoriciens de la politique ayant formulé une conception centralisatrice du fédéralisme canadien, on trouve des noms comme ceux de Louis St‑Laurent, Francis Reginald Scott, Eugene Forsey, David Lewis, Bora Laskin et Pierre Trudeau.

Dès le départ, la vision de sir John A. Macdonald de gouvernements provinciaux subordonnés au gouvernement central soulève la controverse. Au début des années1880, un juge du Québec, Thomas‑Jean‑Jacques Loranger, écrit que le gouvernement central ayant été créé par les gouvernements provinciaux, tout accroissement de ses pouvoirs et toute modification importante de la Constitution ne sauraient être mis en œuvre en l’absence du consentement unanime des provinces. Depuis lors, on appelle ce point de vue juridique la théorie du pacte fédératif. Il est notamment exprimé par le premier ministre provincial Honoré Mercier, lors de la conférence interprovinciale de1887, organisée par le Québec.

Une argumentation similaire est également mise en avant par certains premiers ministres, lors des pourparlers de 1980‑1981 sur le rapatriement de la constitution. Après 1939, le Parti progressiste‑conservateur fédéral, à l’instar de l’ensemble des partis provinciaux québécois, fait de l’autonomie provinciale un enjeu important. Le Parti réformiste du Canada adopte, lui aussi, cette position. Les partisans de la décentralisation estiment que les fonctions du gouvernement central devraient être limitées à celles que les gouvernements provinciaux ne peuvent assumer par eux‑mêmes, et que les recettes fiscales d’Ottawa devraient être limitées en conséquence. Ils soutiennent également que le gouvernement central devrait consulter les provinces avant de lancer des politiques importantes. (Le rapport de la Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels du Québec de 1956 et celui de la Commission de l’unité canadienne de 1979 contiennent, à cet égard, des recommandations éloquentes en faveur de la décentralisation.)

Lutte indécise

Dans la pratique, le fédéralisme canadien oscille, au fil du temps, entre les extrêmes d’une centralisation et d’une décentralisation des pouvoirs en fonction des différentes circonstances politiques, économiques et sociales du moment. Après la Confédération, les préférences de sir John A. Macdonald pour un régime fortement centralisé prévalent pendant quelques années; toutefois, dans les années 1880, les provinces sont devenues aussi puissantes, sinon davantage, que les États américains. La maîtrise exercée par les provinces sur les ressources naturelles conduit à l’émergence d’économies provinciales largement autonomes. Ce phénomène se manifeste plus particulièrement lorsque l’Alberta et la Saskatchewan prennent le contrôle de leurs ressources. Le rôle essentiel de l’industrie manufacturière en Ontario octroie au gouvernement provincial une importance et une influence déterminantes.

La détérioration des relations entre les Canadiens francophones et anglophones sape les efforts du Parti conservateur de John A. Macdonald et accentue la tendance décentralisatrice du Québec. La centralisation renaît toutefois de ses cendres à l’occasion de la Première Guerre mondiale et dans l’immédiat après‑guerre. Le gouvernement fédéral collecte un impôt sur le revenu pour la première fois en 1917. Il impose également la conscription et exerce une mainmise sans précédent sur l’économie.

Après 1921, ce mouvement centralisateur s’inverse largement. La Grande Dépression démontre que le gouvernement fédéral ne dispose pas des moyens de faire face efficacement à une grave crise économique. Lors de la Deuxième Guerre mondiale, le gouvernement canadien s’efforce de pérenniser les mesures centralisatrices qu’il prend, afin d’éviter un retour de la décentralisation, tel que celui que le pays avait connu après la Première Guerre mondiale. De 1941 à 1954, il s’approprie, par exemple, le monopole de l’impôt sur le revenu des particuliers. Des amendements constitutionnels permettent au Parlement de créer le système d’assurance‑chômage et un régime universel de pensions, ces programmes étant financés par un fonds spécial, respectivement, en 1940 et en 1951.

À cette époque, on considère très largement que le Comité judiciaire du Conseil privé fait une lecture de l’AANB favorisant l’autonomie des provinces. Toutefois, cette situation prend fin en 1949, lorsque ce pouvoir est transféré à la Cour suprême du Canada. Dans la période de l’après‑guerre, de nombreuses subventions sont accordées aux provinces pour encourager les dépenses en santé et dans le domaine de l’aide sociale. De telles subventions émanant du gouvernement fédéral sont également octroyées directement à des universités.

Bascule du pouvoir vers les provinces

Après1960, il devient évident que l’équilibre des pouvoirs s’est déplacé en faveur des gouvernements provinciaux. Au Québec, un gouvernement actif et dynamique, opposant déterminé à la centralisation, se met en place sous la houlette de Jean Lesage. Parmi les autres facteurs ayant contribué à ce retour de balancier en faveur de la décentralisation, on note l’importance grandissante que prennent les ressources naturelles, le déclin de la vieille élite commerciale et financière montréalaise (voir Thèse laurentienne), l’intégration économique entre le Canada et les États‑Unis, ainsi que la mise en place d’un système des partis plus concurrentiel à l’échelon national, après 1957.

Entre 1960 et 1980, on assiste à une augmentation substantielle de la part provinciale des recettes fiscales et des dépenses publiques. Le gouvernement fédéral substitue aux subventions directes aux universités des financements destinés aux provinces. Le Québec se retire de certains programmes de subventions conditionnelles, recevant, en retour, des subventions inconditionnelles. La Province lance également son propre régime de retraite contributif (voir Régime des rentes du Québec), tandis que le gouvernement fédéral met en place un tel système pour les résidents des autres provinces.

Les rencontres entre le premier ministre canadien et les premiers ministres provinciaux deviennent plus fréquentes. (Voir Conférences des premiers ministres.) On décrit ce phénomène comme relevant du « fédéralisme exécutif ». Les gouvernements provinciaux commencent à jouer un rôle beaucoup plus énergique dans les économies provinciales. Ils contestent également le droit du gouvernement fédéral à élaborer des politiques économiques sans leur collaboration ou leur consentement. Les provinces, et plus particulièrement le Québec, accroissent aussi leur rôle en matière de relations internationales, nouant des liens plus étroits avec des gouvernements étrangers. L’augmentation spectaculaire des revenus pétroliers de l’Alberta, après 1972, met, par ailleurs, à rude épreuve le système fédéral et jette un froid dans les relations entre le gouvernement provincial et son homologue à Ottawa. L’émergence, sur la scène politique québécoise, du Parti québécois, un nouveau parti séparatiste de premier plan, donne à penser que la survie du fédéralisme canadien ne saurait être tenue pour acquise.

Rapatriement de la Constitution

Partout dans le monde, les changements informels en matière de pouvoirs économiques et politiques se matérialisent généralement dans des évolutions constitutionnelles officielles. Au Canada, la tendance à la décentralisation naît en 1960. Peu de temps après, des demandes d’officialisation d’un transfert de certains pouvoirs constitutionnels vers les provinces se font de plus en plus fréquentes au Québec.

À cette époque, à l’exception de l’Ontario, les autres provinces ne souhaitent pas particulièrement modifier la constitution. Dans ce contexte, l’idée que seul le Québec obtiendrait des pouvoirs additionnels et aurait donc un « statut spécial » prévaut. Après 1972, l’augmentation des revenus tirés des ressources naturelles conduit un certain nombre d’autres provinces à exiger plus de pouvoirs, dans le cadre d’une constitution révisée. À ce moment‑là, c’est l’Alberta qui se montre la plus virulente dans ce domaine.

En réponse à ces pressions, le gouvernement fédéral tient, entre 1968 et 1981, plusieurs conférences intergouvernementales sur les changements constitutionnels. Il donne son accord pour qu’on y négocie un nouveau partage des pouvoirs, tout en insistant pour que ces discussions portent également sur l’introduction d’une charte des droits et sur la restructuration des institutions nationales.

L’absence de toute formule de modification dans la Loi constitutionnelle de 1867 constitue également un problème connexe dans le cadre de ces négociations. En effet, la Constitution ne prévoit pas de critères devant être satisfaits pour pouvoir légalement la modifier. Lors de différentes négociations, Ottawa et les provinces tentent de se mettre d’accord sur une telle formule d’amendement constitutionnel, indispensable pour « rapatrier » la Constitution–un sujet dont on discutait déjà en 1927.

En 1980, le gouvernement de Pierre Trudeau tente de rapatrier la Constitution. Il propose une formule de modification qui nécessiterait l’appui de l’Ontario, du Québec, de deux provinces de l’Ouest et de deux provinces de l’Atlantique pour entériner tout futur changement. Sa proposition prévoit également d’enchâsser une Charte canadienne des droits et libertés dans la Constitution.

Cette initiative survient après l’échec des négociations sur le partage des pouvoirs. Toutefois, huit gouvernements provinciaux (la bande des huit) s’opposent à ce projet que la Cour suprême juge légal, mais contraire à la Constitution. (Voir Résolution d’amendement de la Constitution [1981].) À la suite de nouvelles négociations, des conditions à l’application de la Charte des droits sont introduites, tout comme une nouvelle formule d’amendement prévoyant l’appui nécessaire de sept provinces représentant au moins la moitié de la population canadienne (la règle du 7/50). La nouvelle formule permet toutefois aux provinces qui le souhaitent d’être exemptées de l’application des amendements réduisant leurs pouvoirs.

À l’exception du Québec, toutes les provinces acceptent ce compromis, qui entre en vigueur lors du rapatriement officiel de la Constitution, le 17avril 1982. Le Québec estime, de son côté, que les concessions fédérales ne sont pas suffisantes. Il s’oppose à l’ajout de droits linguistiques en faveur des Québécois anglophones. La Cour suprême jugera, par la suite, que le consentement du Québec n’était pas requis pour amender et rapatrier la Constitution. En dépit de ce jugement, de nouvelles tentatives pour tenter d’obtenir la signature du Québec reprennent en 1986.

Accords du lac Meech et de Charlottetown

Ces efforts trouvent leur aboutissement dans une entente conclue entre les11premiers ministres dans le cadre de l’Accord du lac Meech d’avril 1987, qui prévoit de reconnaître le Québec comme une « société distincte », une participation provinciale au choix des sénateurs et des juges de la Cour suprême du Canada, des restrictions du pouvoir fédéral de dépenser dans les domaines relevant de la compétence des provinces, la reconnaissance des pouvoirs provinciaux en matière d’immigration et de légères modifications à la formule d’amendement. (Voir également Accord du lac Meech: document.) Cependant, l’opposition d’un nombre croissant de groupes d’intérêts, des Autochtones et du premier ministre de Terre‑Neuve Clyde Wells porte un coup fatal à cette entente en juin 1990. (Voir La mort de l’Accord du lac Meech.)

Un deuxième cycle de négociations entre les premiers ministres et le gouvernement fédéral débouche sur une nouvelle entente, l’Accord de Charlottetown, qui subit toutefois une défaite cinglante lors d’un référendum national en 1992. (Voir également Accord de Charlottetown: document.) Après ces deux échecs, de nombreux forums publics et plusieurs commissions gouvernementales tentent de favoriser l’obtention d’un plus grand consensus au sein de la population canadienne; toutefois, ces différentes initiatives mettent plutôt en lumière des divisions encore plus importantes.

Le mouvement séparatiste québécois semble sur le recul après l’échec du référendum de 1980. Toutefois, il retrouve des couleurs après les échecs des accords du lac Meech et de Charlottetown. À cette époque, c’est le Bloc québécois qui promeut cette cause au Parlement à Ottawa. Le gouvernement conservateur de Brian Mulroney ayant réussi à effacer des mémoires les controverses sur le Programme énergétique national, les protestations des provinces de l’Ouest se sont atténuées. Toutefois, l’introduction de la taxe sur les produits et les services (TPS) suscite une nouvelle opposition virulente, qui va se concrétiser dans la création du Parti réformiste.

Le Parti libéral fédéraliste remporte une solide victoire au Canada lors des élections de 1993 et est en mesure de former un gouvernement largement majoritaire. Il doit cependant faire face à deux puissants partis d’opposition à la Chambre des communes, le Bloc québécois et le Parti réformiste, qui ont, tous deux, des opinions diamétralement opposées sur le fédéralisme canadien. Après 1993, le gouvernement libéral de Jean Chrétien s’abstient de revenir aux politiques centralisatrices qui prévalaient à l’époque de Pierre Trudeau (certaines d’entre elles n’auraient d’ailleurs plus été possibles en vertu de l’ALENA). Il choisit plutôt de réduire le déficit fédéral, en diminuant les dépenses sur les programmes sociaux et en transférant certaines fonctions fédérales aux provinces ou au secteur privé.

Conclusion

Le rapatriement de la Constitution et deux autres cycles de négociations constitutionnelles n’ont pas permis au Canada de se prononcer plus clairement sur la façon dont le fédéralisme devrait évoluer. Un deuxième référendum québécois sur la souveraineté révèle, en 1995, un mécontentement généralisé, dans la province, vis‑à‑vis du fédéralisme. Les partisans d’une plus grande autonomie provinciale mettent l’accent sur la diversité des intérêts de toutes les provinces. Ils soutiennent que le partage des pouvoirs entre les deux paliers de gouvernement doit s’inscrire en cohérence avec ce qu’ils considèrent comme des réalités socioéconomiques. Selon eux, une telle évolution déboucherait sur un système politique plus stable à la légitimité renforcée.

De l’autre côté, ceux qui se prononcent pour un maintien, voire pour une extension, des pouvoirs fédéraux estiment que la décentralisation est plus la cause que la conséquence des diversités interprovinciales. Ils prétendent que la décentralisation ignore les intérêts communs, non négligeables, de l’ensemble de la population canadienne; des intérêts susceptibles d’être gérés plus efficacement par un gouvernement central fort. Ils estiment également qu’une décentralisation excessive affaiblirait l’économie du Canada et son influence internationale.

Il est peu probable que ces divergences d’opinions soient résolues dans un avenir proche.

Voir également Constitution du Canada; Histoire constitutionnelle; Droit constitutionnel; Monarchie constitutionnelle; Paix, ordre et bon gouvernement; Statut de Westminster; Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867: document; Constitution, résolution d’amendement de la (1981); Rapatriement de la Constitution; Loi constitutionnelle de1982; Loi constitutionnelle de1982: document.


Lecture supplémentaire

  • Adam Dodek, La constitution canadienne (2019)

  • G.-A. Beaudoin, La Constitution du Canada (1990).

Liens externes