Fédéralisme

Le fédéralisme est un système politique dans lequel le pouvoir et la responsabilité du gouvernement sont partagés entre un corps législatif fédéral et un nombre de provinces ou d'États.

Le fédéralisme est un système politique dans lequel le pouvoir et la responsabilité du gouvernement sont partagés entre un corps législatif fédéral et un nombre de provinces ou d'États. Au Canada, le gouvernement fédéral exerce ses compétences sur l'ensemble du pays alors que la juridiction de chaque gouvernement provincial se limite à des portions particulières de la population. L'autorité de chaque gouvernement est délimitée par la constitution écrite. Au sens moderne du terme, une fédération est en théorie un état dans lequel les plus petites parties sont non souveraines et par conséquent, ne peuvent faire sécession légalement (voir Droit constitutionnel). Le fédéralisme canadien a été examiné tout au long de l’histoire du pays et demeure l’objet d’un grand débat au Canada.

Établissement d'une union fédérale

Si de nombreuses recherches ont été menées afin de retracer l'histoire du fédéralisme depuis l'Antiquité, la Constitution des États-Unis (1787) constitue le premier exemple du fédéralisme moderne. Le regroupement des dernières colonies anglaises d'Amérique du Nord au sein d'union fédérale avait été envisagé à quelques reprises au XIXe siècle, mais n'est sérieusement considéré qu'à partir de 1857. Les négociations entre les chefs politiques de la Province du canada, du Nouveau-Brunswick et de la Nouvelle-Écosse favorisent l'adoption, par le parlement britannique, de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique (AANB), réunissant ces trois colonies dans un État fédéral (1867).

La Confédération marque le début du fédéralisme canadien. À l'époque, cette unification répond au désir, particulièrement exprimé par les milieux d'affaires, d'encourager croissance économique, expansion territoriale et défense militaire. Pour diverses raisons, certaines personnalités influentes souhaitent conserver le statu quo relativement aux frontières et aux gouvernements coloniaux. Les Canadiens français, qui ne sont majoritaires qu'au Québec, ne veulent pas remettre tous les pouvoirs entre les mains d'un gouvernement central les laissant minoritaires. Quant aux provinces de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick, elles ont une forte identité provinciale. Le fédéralisme représente donc un compromis nécessaire. Le premier premier ministre du Canada, sir John A. Macdonald, n'est pas un chaud partisan du fédéralisme et préférerait un État unitaire dans lequel les provinces reçoivent leurs pouvoirs d’un gouvernement central auquel elles sont subordonnées. La guerre de Sécession renforce d'ailleurs l'idée que les gouvernements provinciaux dotés d'importants pouvoirs représentent une source d'instabilité. C'est pourquoi la Constitution canadienne, dont Macdonald est le principal auteur, regroupe certaines particularités incompatibles avec une théorie purement fédéraliste.

Pouvoirs unitaires non utilisés

Le lieutenant-gouverneur de chaque province, nommé par le gouvernement central, peut ainsi retarder l'entrée en vigueur d'une loi jusqu'à ce que le gouvernement central l'ait entérinée. Il peut aussi désavouer toute loi provinciale dans un délai d'un an (voir Désaveu). Le Parlement a le pouvoir de légiférer en matière d'éducation provinciale pour protéger les droits de certaines minorités religieuses, et peut statuer que les « actions entreprises par une province » relèvent de sa juridiction, en dépit du partage des pouvoirs. Ces particularités étant propres à un régime unitaire, on a qualifié l'AANB de quasi fédéral plutôt que de fédéral au sens strict, même si ses traits quasi fédéraux sont tombés en désuétude.

Conceptions divergentes

Si les hommes politiques canadiens ont énoncé diverses conceptions du fédéralisme canadien, les divergences d'opinion sont particulièrement accentuées au Canada, où elles persistent depuis plus longtemps que dans la majorité des fédérations. Aucun consensus n'a d'ailleurs jamais été établi en ce qui concerne les rapports entre les deux paliers de gouvernement. Les idées se confrontent selon que l'on se trouve sur la scène politique fédérale ou provinciale, et le débat prend l'allure d'un conflit partisan lorsqu'un parti fédéral conserve longtemps le pouvoir, sans obtenir le même succès sur la scène provinciale.

La conception quasi fédérale de Macdonald a été associée au Parti conservateur jusque vers 1900, époque où la génération d'hommes politiques ayant pris part à l'élaboration de l'AANB perd son influence sur le parti. Depuis, ce quasi-fédéralisme a obtenu peu d'appui, même si l'idée d'un gouvernement central fort et actif jouit encore d'un soutien considérable. Aujourd'hui, les partisans de la centralisation ne prônent habituellement pas le recours aux pouvoirs quasi fédéraux de désaveu ou qui permettent d'imposer des conditions. Ils proposent plutôt une interprétation plus large des pouvoirs législatifs du Parlement et croient que le gouvernement central devrait établir les politiques relevant de sa compétence sans avoir à consulter les gouvernements provinciaux. Ils soutiennent également que le gouvernement central devrait avoir droit à la plupart des revenus de taxation et devrait pouvoir accorder des subventions conditionnelles aux provinces même dans des domaines qui ne relèvent pas strictement de sa compétence.

Gouvernement central versus gouvernement provincial

En 1940, le rapport de la Commission royale d'enquête sur les relations fédérales-provinciales (Rowell-Sirois), énonce une vision centralisatrice du fédéralisme. Depuis lors, celle-ci a influencé le Parti libéral. La position du Nouveau Parti démocratique tend également vers la centralisation. Louis Saint-Laurent, Francis Reginald Scott, Eugene Forsey, David Lewis, Bora Laskin et Pierre Elliott Trudeau, au cours de ces dernières années comme premier ministre, sont les penseurs et hommes politiques qui ont soutenu une conception centralisatrice du fédéralisme.

Dès le départ, l'opinion de Macdonald selon laquelle les gouvernements provinciaux devraient être subordonnés au gouvernement central soulève la controverse. Au début des années 1880, un juge du Québec, Thomas-Jean-Jacques Loranger, écrit que le gouvernement central a été créé par les gouvernements provinciaux et qu'aucune augmentation du pouvoir central et aucun changement significatif ne peuvent être apportés à la Constitution sans l'accord unanime des provinces. On appellera par la suite cette idée, exprimée lors de la conférence interprovinciale de 1887 organisée par le premier ministre du Québec, Honoré Mercier, la théorie du pacte fédératif.

Certains premiers ministres provinciaux ont exprimé un point de vue semblable durant les pourparlers constitutionnels de 1980-1981. L'autonomie provinciale est, depuis 1939, un des thèmes du Parti progressiste-conservateur et de tous les partis politiques québécois. Le Parti réformiste a aussi appuyé cette position. Les partisans de la décentralisation croient que le gouvernement fédéral ne devrait assumer que les fonctions que les gouvernements provinciaux ne peuvent eux-mêmes remplir, et que ses revenus devraient être réduits en conséquence. Ils soutiennent également que le gouvernement central devrait consulter les provinces avant de mettre en application des mesures politiques importantes. En 1956, le rapport de la Commission royale d'enquête sur les problèmes constitutionnelsdu Québec recommande la décentralisation. Une conception semblable se trouve dans le rapport de la Commission de l'unité canadienne (1979).

Lutte indécise

En pratique, le fédéralisme canadien oscille entre deux extrêmes : la centralisation et la décentralisation, selon les différentes conditions politiques, économiques et sociales qui prévalent. La préférence de Macdonald pour un système fortement centralisé semble avoir prédominé pendant quelques années après la Confédération, mais dans les années 1880, les pouvoirs des gouvernements provinciaux étaient déjà devenus autant sinon plus étendus que ceux des États américains. L'autorité des provinces sur les ressources naturelles, surtout après 1930, facilite le développement d'une économie provinciale largement indépendante, et en Ontario, la concentration de l'industrie manufacturière accorde à son gouvernement une grande importance et beaucoup d'influence.

La détérioration des relations entre francophones et anglophones secoue le Parti conservateur de Macdonald et accentue la tendance décentralisatrice du Québec. La centralisation regagne du terrain durant la Première Guerre mondiale et, dans les années qui suivent, quand le gouvernement lève pour la première fois un impôt sur le revenu en 1917, impose la conscription et exerce une mainmise sans précédent sur l'économie.

La tendance se renverse après 1921 et la Grande Crise des années 30 fait ressortir la faible autorité du gouvernement central pour amoindrir les effets d'une crise de cette ampleur.

On fait en sorte que, lors de la Deuxième Guerre mondiale, la centralisation ait des effets plus durables que lors de la Première. Le gouvernement central monopolise l'impôt sur le revenu des particuliers de 1941 à 1954, et certains amendements à la Constitution permettent au Parlement de créer l'assurance-chômage (1940) et un régime universel de pensions (1951).

En 1949, on met fin aux travaux du Comité judiciaire du Conseil privé sur l'interprétation de l'AANB, comité favorable à l'autonomie des provinces. Durant la période d'après-guerre, le gouvernement fédéral accorde d'importantes subventions conditionnelles aux provinces pour stimuler les dépenses dans les domaines de la santé et de l'aide sociale. Les universités bénéficient également de subventions directes.

Changement de pouvoir aux provinces

Après 1960, l'élargissement du pouvoir des provinces devient évident avec l'avènement d'un gouvernement dynamique et interventionniste au Québec, dirigé par Jean Lesage, et opposé à la centralisation. Parmi les autres facteurs qui y ont contribué, on note l'importance grandissante que prennent les ressources naturelles particulièrement dans l’Ouest du Canada, le déclin de la traditionnelle élite commerciale et financière de Montréal, l'intégration économique liant le Canada et les États-Unis, et après la défaite du gouvernement libéral de Saint-Laurent (1957), la présence sur la scène fédérale de partis politiques plus équilibrés.

C'est dans ces conditions que la part des provinces, en ce qui a trait à l'imposition et aux dépenses publiques, s'est considérablement accrue de 1960 à 1980. Les subventions directes aux universités sont remplacées par des subsides aux provinces. Le Québec se prévaut de son droit de retrait de certains programmes de subventions conditionnelles, en faveur de subventions inconditionnelles, et instaure son propre régime de retraite contributif, tandis que le gouvernement fédéral instaure le sien pour les habitants des autres provinces.

Les conférences entre le premier ministre canadien et ceux des provinces deviennent plus fréquentes, un phénomène appelé « fédéralisme exécutif ». Les gouvernements provinciaux interviennent plus massivement dans l'économie provinciale et contestent le droit du gouvernement central d'établir une politique économique sans leur collaboration ou leur assentiment.

Les relations des provinces avec les gouvernements étrangers prennent aussi de l'importance, surtout dans le cas du Québec, où le mouvement nationaliste est encouragé par le général Charles de Gaulle, président de la France. Après 1972, la remarquable augmentation des revenus pétroliers de l'Alberta met le système fédéral à rude épreuve et rend le gouvernement de cette province de plus en plus froid envers l'autorité fédérale. L'émergence au Québec d'un parti politique important, le Parti québécois (PQ), voué à la réalisation de l'indépendance de la province, laisse croire que la survie du fédéralisme canadien ne peut être tenue pour acquise.

Rapatriement de la Constitution

La ratification des modifications apportées à la Constitution d'un pays suit plutôt qu'elle ne précède l'évolution du pouvoir politique et économique. Dès 1960, les forces entravant la centralisation du fédéralisme canadien sont déjà à l'œuvre, et c'est peu après que se généralisent au Québec les demandes de transfert aux provinces de pouvoirs constitutionnels.

Puisque les autres provinces, à part l'Ontario dans une certaine mesure, sont peu intéressées à ce que l'on apporte des modifications à la Constitution, naît l'idée d'un « statut particulier » pour le Québec, par lequel celui-ci aurait des pouvoirs supplémentaires. Après 1972, la croissance des revenus des ressources naturelles pousse certaines provinces, particulièrement l'Alberta, à réclamer une révision de la Constitution qui leur accorderait plus de pouvoirs.

En réponse à ces pressions, le gouvernement fédéral convoque, entre 1968 et 1981, un certain nombre de conférences intergouvernementales sur la Constitution. Il insiste toutefois pour que, en plus de la répartition des pouvoirs législatifs, un projet de charte des droits de la personne et une restructuration des institutions nationales fassent l'objet de discussions. L'absence d'une formule d'amendement dans l'AANB pose également un problème. Les négociations constitutionnelles visent l'élaboration d'une telle formule avant le « rapatriement » de la Constitution, sujet qui, depuis 1927, a fait sporadiquement l'objet de discussions stériles.

En 1980, le gouvernement Trudeau tente de rapatrier la Constitution avec une formule d'amendement qui stipule que l'appui de l'Ontario, du Québec, de deux provinces de l'Ouest et de deux provinces de l'Est est nécessaire afin d'apporter tout changement à la Constitution. Une Charte canadienne des droits et libertés est également enchâssée dans la Constitution. Cette initiative, qui fait suite à la rupture des négociations sur la répartition des pouvoirs, soulève l'opposition de huit provinces et est déclarée inconstitutionnelle au sens traditionnel du terme, mais non strictement illégale, par la Cour suprême du Canada. De nouvelles discussions posent des conditions à l'application de la Charte des droits et au remplacement de la formule d'amendement originale. La nouvelle formule requiert l'accord de sept provinces représentant au moins la moitié de la population canadienne et permet aux provinces dissidentes d'être exemptées de l'application des amendements réduisant leurs pouvoirs.

Toutes les provinces, sauf le Québec, acceptent ce compromis, qui entre en vigueur au moment où la constitution est officiellement « rapatriée », soit le 17 avril 1982. Le Québec considère les concessions du fédéral comme insuffisantes et s'oppose surtout au fait que les droits linguistiques de sa minorité anglophone soient enchâssés dans la Constitution. Même si, par la suite, la Cour suprême statuera que le consentement du Québec n'est pas nécessaire pour qu'on puisse modifier et rapatrier la Constitution, en 1986, on reprend les pourparlers en vue de trouver une solution satisfaisante pour le Québec.

Ententes du lac Meech et de Charlottetown

Ces efforts aboutissent, en avril 1987, à l'élaboration d'une entente par les 11 premiers ministres, soit l'Accord du lac Meech, par lequel le Québec aurait été reconnu à titre de société distincte. En vertu de cette entente, les provinces auraient aussi participé au choix des sénateurs et des juges de la Cour suprême, le pouvoir du fédéral de dépenser dans les domaines relevant des compétences provinciales aurait été limité. Enfin, on aurait ainsi reconnu le pouvoir des provinces en matière d'immigration, et des modifications secondaires à la formule d'amendement auraient été effectuées (voir Accord du lac Meech : document). Toutefois, en raison de l'opposition de plus en plus de groupes d'intérêt, des Autochtones et du premier ministre de Terre-Neuve, Clyde Wells, l'Accord échoue en juin 1990.

Une deuxième série de négociations constitutionnelles donne lieu à un nouvel accord, l'Accord de CHARLOTTETOWN, entre les premiers ministres provinciaux et le gouvernement fédéral. Néanmoins, cet accord subit une défaite retentissante lors d'un référendum national tenu en 1992 (voir Accord de Charlottetown : document). Bien que les nombreux forums publics et commissions gouvernementales aient tenté d'établir un certain consensus parmi les Canadiens, il en est ressorti de plus importantes divisions.

Le mouvement indépendantiste québécois, qui semblait avoir perdu son élan après l’échec du référendum sur la souveraineté réalisé en dans cette province en 1980, refait surface après l'échec des ententes Meech et Charlottetown. Cette fois, il est présent au palier fédéral grâce au Bloc québécois. Dans l'Ouest, la protestation qui s'était atténuée après que le gouvernement conservateur de Brian Mulroney eut effacé les souvenirs de la politique nationale de l'énergie, est ravivée par la TPS et se concrétise par la formation du Parti réformiste. Bien que le Parti libéral remporte les élections de 1993 avec une vaste majorité, il est confronté à deux partis puissants aux Communes, tous deux embrassant des points de vue diamétralement opposés en matière de fédéralisme canadien. Après 1993, le gouvernement libéral laisse de côté les politiques centralisatrices de l'ère Trudeau, dont certaines ne seraient plus permises dans le cadre de l'Accord de libre-échange nord-américain. À la place, il concentre ses efforts sur la réduction du déficit fédéral au moyen de mesures comme la diminution des dépenses liées aux programmes sociaux et le transfert de fonctions fédérales aux provinces ou au secteur privé.

Peu importe ce que réserve l'avenir aux Canadiens, le rapatriement de la Constitution et deux longues séries de négociations constitutionnelles n'ont pas réussi à faire naître un consensus sur l'orientation de l'évolution du fédéralisme. En 1995, un deuxième référendum du Québec sur la souveraineté révèle un mécontentement généralisé à l'endroit du fédéralisme. Les partisans de l'autonomie provinciale soulignent la diversité des intérêts provinciaux et soutiennent qu'un ordre politique plus stable et plus légitime découlerait d'une répartition des pouvoirs entre les deux paliers de gouvernement plus ajustée à la réalité sociopolitique.

Par ailleurs, ceux qui appuient le maintien ou l'élargissement du pouvoir central croient qu'une décentralisation se veut plus la cause que la conséquence de la diversité entre les provinces et que cette dernière ne tient pas compte des intérêts communs importants de tous les Canadiens, qui ne peuvent être servis que par un gouvernement central fort. De plus, ils sont convaincus qu'une décentralisation excessive affaiblirait l'économie canadienne et minerait l'influence du pays à l'étranger. À court terme, il est peu probable que ces divergences d'opinion soient résolues, que le Québec choisisse ou non de se séparer de la fédération canadienne.


Lecture supplémentaire

  • Garth Stevenson, Unfulfilled Union: Canadian Federalism and National Unity (3rd ed, 1989), and Ex Uno Plures: Federal-Provincial Relations in Canada 1867-1896 (1993); Francois Rocher and Miriam Smith, New Trends in Canadian Federalism (1995).

Liens externes