Gouvernement municipal

L'administration municipale est une administration locale créée par les provinces pour assurer la prestation de services qu'il est plus efficace de gérer à l'échelle régionale.

L'administration municipale est une administration locale créée par les provinces pour assurer la prestation de services qu'il est plus efficace de gérer à l'échelle régionale. Les types d'administration municipale sont les cités, les villes, les villages et les municipalités. Ces dernières comprennent plusieurs agglomérations en milieu rural ainsi que des gouvernements régionaux et métropolitains au service des grandes régions urbaines. Les pouvoirs et les responsabilités que les administrations municipales peuvent exercer sont généralement déterminés par un statut municipal général, souvent nommé Loi sur les municipalités, The Local Governement Act ou Loi sur les cités et villes. Les administrations municipales adoptent des règlements, encaissent des recettes dont la source principale est la taxe foncière et les subventions des gouvernements provinciaux, et veillent à la mise en oeuvre des règlements. Ces deux premières tâches incombent au conseil municipal, élu par les contribuables de la localité, qui a le mandat d'agir en tant que législateur régional. Aux termes de la Loi constitutionnelle de l982, ce sont les provinces qui délèguent des pouvoirs aux administrations municipales, mais il revient aux contribuables d'évaluer leur rendement au moyen d'élections à intervalles fixes.

Structures municipales

L'administration relève de la fonction publique municipale, constituée de cadres et d'employés nommés par le conseil municipal et regroupés en services.

Annexion et fusion de municipalités

L'agrandissement du territoire des municipalités s'effectue par l'annexion de zones rurales périphériques, que l'on justifie habituellement par le fait que les municipalités urbaines sont plus à même que les zones rurales de fournir rapidement des services publics comme l'approvisionnement en eau potable, les réseaux d'égout et les routes. Lorsqu'une grande agglomération urbaine est entourée de plusieurs petites municipalités ou que deux municipalités se sont développées côte à côte et partagent une frontière commune, il peut être compliqué de réglementer la prestation des services nécessaires et la planification ordonnée du développement urbain. Pour résoudre ce problème, on procède alors parfois à la fusion de ces municipalités, qui n'en forment plus désormais qu'une seule.

Seul le gouvernement provincial est habilité à prendre des décisions en matière d'annexion et de fusion des municipalités. Puisque de telles décisions engendrent habituellement bien des remous, la plupart des provinces se sont dotées d'un mécanisme d'audiences publiques sous l'égide de tribunaux administratifs comme la Commission des affaires municipales de l'Ontario et le Local Authorities Board de l'Alberta. Dans certaines circonstances, une province peut mettre sur pied une commission spéciale d'enquête pour examiner le dossier et formuler des recommandations. Dans les grandes agglomérations urbaines où plusieurs administrations municipales sont en place, la fusion est difficile, voire impossible. Certaines provinces ont formé des gouvernements métropolitains, des administrations régionales ou des disctricts spéciaux.

Au cours des dernières années, cependant, quelques provinces ont pris d'importantes décisions en matière de fusion. Le Manitoba a fusionné la ville de Winnipeg, une municipalité métropolitaine, et neuf autres administrations municipales en une seule ville de Winnipeg, dont la population est d'environ 700 000 habitants. La Nouvelle-Écosse a fusionné Halifax, Dartmouth, la ville de Bedford et une partie du comté d'Halifax. La fusion la plus importante et la plus récente a eu lieu en 1998, lorsque l'Ontario a fusionné la Municipalité de la Communauté urbaine de Toronto, la ville de Toronto, les quatre cités de Scarborough, Etobicoke, North York, York et le bourg d'East York en une seule ville de Toronto, avec une population d'environ 2,3 millions d'habitants. La décision de fusionner a déclenché des débats enflammés. Le conseil municipal de cette nouvelle ville de Toronto compte 56 conseillers élus, à raison de deux pour chacun des 28 quartiers de la ville.

La même année, le gouvernement ontarien a adopté une loi qui modifie de façon draconienne la régie et le financement de l'éducation en réduisant le nombre des commissions scolaires et en modifiant la méthode de leur financement. Le Gouvernement de l'Ontario a introduit en même temps un formulaire d'évaluation de la valeur marchande permettant aux administrations municipales d'imposer une taxe foncière. Ce gouvernement s'est aussi délesté auprès des municipalités de certains programmes de services sociaux et de santé publique.

Réseau de conseils

Dans la plupart des administrations municipales, le lien nécessaire entre le processus décisionnel et l'administration est assuré par un réseau de conseils ou de comités mis sur pied par le conseil municipal dans le but de diriger et de surveiller les services publics municipaux. Le nombre de comités créés par les administrations municipales dépend des besoins et des priorités. Chaque comité, constitué d'un nombre précis de conseillers, passe en revue les activités des services auxquels il est rattaché et adresse des recommandations au conseil municipal. En règle générale, les directeurs de services municipaux doivent rendre compte des activités de leur service à un comité, mais il leur arrive aussi parfois d'être redevables envers plusieurs comités, selon la nature de leurs responsabilités. À l'occasion, les comités peuvent recommander des mesures qui vont à l'encontre de celles qui auront été formulées par un autre secteur de responsabilité. Ils tendent aussi à contribuer à la fragmentation de l'administration et du processus décisionnel municipal.

Nombre d'administrations municipales, particulièrement dans les grandes villes, ont soit abandonné, soit modifié ce système. Il existe aujourd'hui au moins trois autres structures administratives : le conseil de ville et le comité exécutif du conseil municipal coordonnent les mesures au niveau politique, c'est-à-dire au conseil municipal, alors que le directeur du conseil d'administration et le conseil des commissaires sont chargés de fonctions similaires, mais au niveau administratif.

Conseil de ville

Le premier conseil de ville est celui instauré à Toronto dans les années 1890. Aux termes de la Loi sur les municipalités de l'Ontario, toutes les municipalités de cette province ayant une population de plus de 100 000 habitants devaient être dotées d'un conseil de ville. Lorsque cette loi est amendée de façon à permettre aux conseils municipaux d'éliminer cet organe, c'est ce que font la plupart d'entre eux. Fait surprenant, toutefois, la loi de 1998 régissant la récente fusion de Kingston prévoit la création d'un conseil de ville.

Le conseil de ville se compose du maire, qui en dirige les travaux, et de conseillers municipaux (généralement au nombre de quatre), élus par les citoyens de toute la ville, qui font aussi partie à part entière du conseil municipal. D'autres membres du conseil sont des conseillers ou des échevins habituellement élus pour représenter des quartiers ou des districts. Aux termes de la Loi sur les municipalités, le conseil de ville est doté de pouvoirs exécutifs, dont celui de préparer les devis annuels, de nommer ou de démettre des cadres et des employés et d'adjuger des contrats. On critique les conseils de ville parce qu'ils créent deux types de conseillers, ceux qui sont élus par l'ensemble des citoyens et ceux qui sont élus par quartier ou district. En outre, le conseil municipal a souvent peine à invalider les décisions financières du conseil de ville, puisqu'une telle mesure appelle un vote dont la majorité est établie aux deux tiers des conseillers. Les conseils de ville ont existé en Ontario, mais ils n'ont été adoptés nulle part ailleurs au Canada.

Comités exécutifs du conseil municipal

Ces comités existent depuis longtemps à Montréal et à Québec. On en a créé un en 1972, au moment de la fusion de Winnipeg, ainsi qu'en 1998, au moment de celle de Toronto.

Directeur général du conseil

Le directeur général du conseil (DGC) peut aussi être appelé directeur municipal, administrateur municipal ou commissaire de la ville, et ce poste est une version modifiée du système de gestionnaire de conseil municipal très populaire aux États-Unis. Ce poste découle d'une tentative de séparer officiellement les fonctions du processus décisionnel et celles de l'administration en assignant les premières au conseil municipal et les secondes au directeur municipal. Peu de villes canadiennes ont adopté la division formelle et rigide inhérente au système de directeur général du conseil. Le DGC, nommé par le conseil, est responsable de l'administration et relève du conseil. Il peut cependant adresser des recommandations au conseil en matière de règlements tout comme les conseils de ville soumettent souvent des suggestions en matière d'administration. Il n'est pas toujours facile de maintenir une nette distinction entre la fonction décisionnelle et la fonction administrative. En pratique, les activités respectives du conseil et du DGC se chevauchent quelque peu. La création du poste de DGC a permis à certains conseils d'abolir des comités. Le cas échéant, le conseil municipal assume les fonctions des comités et reçoit les rapports du directeur général et des autres cadres supérieurs. Dans d'autres cas, les conseils ont restreint le nombre de comités auxquels le directeur général doit rendre des comptes.

Conseil des commissaires

La formule appelée conseil des commissaires s'est développée dans l'Ouest canadien, particulièrement à Edmonton, à Calgary, à Winnipeg et, pendant un certain temps, à Vancouver. Edmonton et Winnipeg l'ont abandonnée dernièrement pour nommer plutôt un directeur municipal. Dans le système du conseil des commissaires, on met sur pied un groupe de gestion formé de trois ou quatre commissaires, dont l'un devient directeur. Chaque commissaire doit assumer un vaste éventail de responsabilités connexes et est responsable d'un groupe de services. Le conseil des commissaires est collectivement responsable envers le conseil municipal de l'ensemble de l'administration. Il existe aussi des variantes et des combinaisons de ces structures. Québec a un comité exécutif dont relève un directeur municipal, et London a un conseil de réglementation auquel un DGC doit rendre compte.

Organismes municipaux

Les structures municipales comprennent aussi nombre d'organismes établis à des fins précises, habituellement sous forme de commissions ou de conseils régionaux mis sur pied par le gouvernement provincial, et l'étendue de leur utilisation varie sensiblement selon qu'il s'agit, entre autres, de commissions de la bibliothèque, des services publics, des transports en commun, de police, des parcs et de la protection de la nature. Les lois provinciales indiquent les grandes lignes de la marche à suivre pour nommer les membres de ces commissions. La plupart de ces groupes jouissent d'une autonomie, variable selon le cas, face au conseil municipal, bien que ce soit la municipalité qui finance une grande partie de leurs activités. Parce que ces organismes relèvent fréquemment à la fois du gouvernement provincial et de l'administration municipale, les contribuables éprouvent parfois de la difficulté à savoir à qui incombe telle ou telle responsabilité.

Maire

Contrairement à la pratique dans certaines municipalités américaines où des fonctions comme l'établissement du budget et la nomination de tel ou tel agent administratif incombent au maire, au Canada, l'importance de ce poste tient davantage à la notoriété publique de son titulaire, bien qu'un maire possédant une forte personnalité puisse aussi être un dirigeant très efficace. Le maire, que les lois provinciales désignent aussi comme l'agent en chef, l'administrateur en chef ou le directeur du conseil municipal, détient en fait peu de pouvoirs qui sont indépendants du conseil municipal. Toutes les provinces exigent que le maire soit élu à la majorité des voix par l'ensemble de la population. En règle générale, les maires canadiens sont tenus de présider toutes les réunions du conseil, sont membres d'office de tous les comités et peuvent adresser des recommandations au conseil municipal.

Relations intergouvernementales

Le rapport entre une province et ses municipalités en est un de supérieur et de subalternes. Cela met en évidence le fait que les administrations municipales n'ont aucune existence reconnue par la constitution, mais sont des créations des gouvernements provinciaux qui leur assignent des fonctions et des responsabilités. Certaines des responsabilités dont sont chargées les administrations municipales, comme la planification de l'utilisation des terrains et les finances municipales, sont réglementées par les provinces. Les municipalités n'entretiennent pas vraiment de rapports significatifs avec le gouvernement fédéral. Les programmes fédéraux qui ont une incidence sur les municipalités font habituellement l'objet d'ententes fédérales-provinciales.


Lecture supplémentaire

  • C. Richard Tindal and Susan Nobes Tindal, Local Government in Canada (4th edition, 1995); T.J. Plunkett, City Management in Canada (1992).