Administration locale

L'administration locale est le palier de gouvernement situé au-dessous des provinces. L'administration locale la plus importante est le GOUVERNEMENT MUNICIPAL. La Constitution confère aux provinces une compétence exclusive en matière d'affaires municipales (voir RELATIONS PROVINCIALES-MUNICIPALES). Chaque province a établi un régime légèrement différent d'institutions municipales. Toutefois, ces régimes sont fortement apparentés puisqu'ils s'inspirent tous de modèles britanniques ou américains.

Au Canada, le premier régime municipal uniforme remonte à 1849, dans ce qui s'appelle alors le Canada-Ouest (correspondant à peu près à l'Ontario). Les autres provinces suivent cet exemple, et, au Canada, la plupart des régions habitées sont maintenant constituées en municipalités. Il reste néanmoins de vastes régions à population éparse qui ne sont pas constituées en municipalités. L'administration locale de ces secteurs relève alors du GOUVERNEMENT PROVINCIAL ou territorial, bien qu'à certains endroits, des institutions quasi municipales, comme des districts en voie d'organisation, aient été établies.

L'administration locale se distingue des responsabilités administratives locales de la province du fait qu'elle est élue par la collectivité locale lors d'ÉLECTIONS LOCALES et qu'elle doit rendre des comptes à cette collectivité. Il arrive aussi que d'autres entités administratives locales soient élues telles les COMMISSIONS SCOLAIRES, mais aussi les membres des commissions des entreprises de services publics, les commissions des parcs et autres organismes à vocation spécifique. Dans la plupart des collectivités canadiennes, le conseil municipal n'est donc pas la seule administration locale élue. Les gouvernements fédéral et provinciaux ainsi que les municipalités elles-mêmes établissent bon nombre d'autres organismes locaux plus ou moins autonomes (commissions portuaires, commissions des bibliothèques et commissions de police), ce qui complique un peu les choses. Peu importe leur mode de constitution, ces organismes fonctionnent souvent comme des administrations locales indépendantes.

Aucune collectivité canadienne n'atteint la complexité de la communauté urbaine de Chicago, où cohabitent plus de 1000 administrations locales à vocation spécifique ou générique, mais le régime d'administration locale est partout complexe et propre à la collectivité en question. Plus la collectivité est grande, plus le régime est complexe. Dans la Communauté urbaine de TORONTO, par exemple, des chercheurs ont repéré plus de 100 autorités qui pourraient être qualifiées d' « administrations locales ».

Malgré cette complexité, les municipalités demeurent les éléments les plus importants des systèmes locaux de gouvernement. La municipalité est le plus souvent la seule administration locale à vocation générale. C'est donc le conseil municipal qui retient l'attention sur le plan de la politique locale. On s'attend à ce que le conseil s'occupe des questions générales qui intéressent la collectivité et qu'il représente cette dernière dans ses relations avec le monde extérieur. Cela se reflète dans les pouvoirs conférés par la législation municipale des diverses provinces : les conseils municipaux sont chargés des responsabilités d'administration locale qui n'ont pas été confiées à d'autres organismes. La multiplication des organismes à vocation spécifique témoigne d'ailleurs du rôle des municipalités, car ces organismes sont formés pour alléger les administrations à vocation générale des fonctions manifestement spécialisées dont elles arrivent difficilement à s'acquitter.

Chaque province a des catégories différentes de municipalités. Il existe une différence importante entre les autorités urbaines et les autorités rurales. Ces dernières, qui portent le nom de CANTONS, paroisses, districts, municipalités rurales et ainsi de suite, ont les fonctions les plus limitées. Le plus souvent, leur tâche la plus importante est l'entretien routier. La population rurale est rarement disposée à payer les frais d'une administration locale très active.

Les milieux urbains, par contre, exigent une plus grande activité administrative. Les municipalités urbaines sont classées selon leur population en villages ou en villes. Les provinces anglophones distinguent en outre deux types de villes : les « towns », plus petites, et les « cities », plus grandes. Le passage à une catégorie supérieure rehausse le prestige et les pouvoirs du conseil municipal. Les conseils des grandes villes (« cities ») sont les plus actives des administrations municipales, et ils jouent un rôle important dans l'élaboration de nouveaux services publics et de réglementations qui satisfont aux exigences de la vie moderne.

L'accroissement relatif de l'activité des gouvernements provinciaux depuis 1945 résulte en partie des efforts déployés pour mettre à la disposition de la population rurale les services offerts à la population urbaine. C'est ainsi que des fonctions autrefois exécutées à l'échelon municipal (dans certaines municipalités) ont été prises en charge par les gouvernements provinciaux. C'est surtout vrai dans le domaine des services sociaux. L'activité municipale porte donc essentiellement aujourd'hui sur des volets économiques.

On s'est toujours attendu à ce que les conseils municipaux servent d'organismes de développement économique local. La plupart de ces conseils considèrent que leur première responsabilité est de fournir l'infrastructure nécessaire à l'économie locale, à savoir des installations matérielles telles des routes et des égouts, et des services de base tels des services de POLICE et de protection contre l'incendie. Depuis 1945, les municipalités urbaines, en particulier, tentent de jouer un rôle plus actif en réglementant la planification de l'aménagement pour déterminer le rythme et la forme du développement économique. Les questions de planification revêtent donc une importance capitale en politique municipale.

Au Canada, les conseils municipaux et les autres autorités locales élues comptent généralement peu de membres. La plupart comptent de 5 à 15 membres. Seules les plus grandes municipalités ont un nombre plus élevé de membres du conseil. Le conseil municipal (ou scolaire) est habituellement en mesure de fonctionner comme son propre conseil exécutif, le maire (ou président) jouant alors un rôle de direction. Comme la plupart des conseillers sont en théorie apolitiques, la prise de décision collégiale devient possible. La plupart des conseils se dotent de comités chargés des diverses fonctions municipales, ce qui allège le fardeau du conseil lui-même. La tendance habituelle à déléguer des fonctions à des organismes semi-autonomes (dont les membres du conseil d'administration sont pour la plupart nommés par le conseil municipal) accroît la décentralisation.

Depuis le début du siècle, des critiques signalent les problèmes découlant de l'éparpillement des responsabilités municipales et de l'accent parallèle mis sur la participation de non-professionnels à l'administration. Par conséquent, des efforts constants sont déployés pour rendre les administrations locales plus professionnelles et pour centraliser la responsabilité de la gestion. Dans certaines municipalités, l'entière responsabilité administrative est confiée à un seul gestionnaire ou conseil administratif, qui agit alors sous la direction politique du conseil municipal. Ailleurs, surtout dans les plus grandes municipalités, la gestion est assurée par un comité du conseil municipal. Dans les deux cas, les conseillers ordinaires sont éloignés des affaires courantes et on établit un contrôle plus serré de la gestion.

Les administrations municipales tirent généralement la plus grosse part de leurs recettes de l'impôt foncier, ce qui limite leur capacité financière et les force à dépendre de subventions provinciales, qui restreignent leur pouvoir discrétionnaire. En réalité, les municipalités et autres administrations locales sont de plus en plus traitées comme de simples organismes administratifs de la province et sont, à ce titre, assujetties à des contrôles serrés.

Même lorsqu'elles agissent de façon autonome en utilisant leurs recettes à leurs propres fins, les administrations locales demeurent soumises aux lois et aux règlements de la province. Or, ces mesures législatives et réglementaires peuvent sérieusement limiter la liberté d'action des administrations locales et les obliger à demander l'approbation provinciale relativement à des dépenses en capital, à des règlements de zonage et à d'autres questions d'intérêt local. Le ministère provincial des Affaires municipales est habituellement le principal organisme de réglementation, mais d'autres ministères et tribunaux administratifs (comme la Commission des affaires municipales de l'Ontario) interviennent également. Bref, les administrations locales ne jouissent tout simplement pas, à l'égard des provinces, de l'autonomie dont jouissent les provinces à l'égard d'Ottawa.

Nombre de critiques prétendent que les administrations locales seraient raffermies par la consolidation des autorités existantes en de plus grandes entités disposant de responsabilités accrues. Il s'ensuivrait l'élimination de la plupart ou de toutes les administrations locales à vocation spécifique ainsi que la réorganisation des délimitations municipales pour assujettir les banlieues et les villes satellites au pouvoir des conseils des grandes villes. Dans les régions rurales, des secteurs ou des comtés entiers pourraient être regroupés. Toutefois, rien ne motive les provinces à créer des administrations locales qui rivaliseraient avec elles en pouvoir et en prestige. C'est pourquoi on tend plutôt, dans l'ensemble du Canada, à apporter des corrections relativement mineures aux délimitations et aux fonctions, et à protéger le mode d'administration locale contre les changements socio-économiques.

Le changement récent le plus évident s'avère la hiérarchisation de l'administration municipale. Dans le Canada central, les municipalités régionales de COMTÉ (MRC) forment généralement un second palier d'administration municipale à l'extérieur des grandes villes. Ces municipalités régionales sont composées de représentants des municipalités rurales et des petites municipalités urbaines avoisinantes et sont chargées de fournir des installations et des services communs. Dans les grandes régions urbaines, ce modèle d'action concertée ne sera pas adopté avant 1953, soit au moment de la formation de la Communauté urbaine de Toronto. La nouvelle autorité est en fait un conseil métropolitain de comté, regroupant Toronto et ses banlieues. Afin de régler les problèmes d'aménagement et de planification dans la communauté urbaine, cette autorité est investie de pouvoirs plus étendus que ceux d'une MRC ordinaire. Ce modèle remporte suffisamment de succès pour être repris à bien des endroits, ailleurs au Canada et à l'étranger.

La plupart des grandes villes canadiennes disposent maintenant d'une administration métropolitaine ou régionale suivant ce modèle. Ce dernier est aussi appliqué en dehors des aires métropolitaines pour renforcer ou remplacer des administrations de comté existantes (p. ex. en Ontario) ou pour créer un nouveau palier d'administration municipale régionale (p. ex en Colombie-Britannique).

La création de nouvelles unités d'administration municipale régionale découle d'une tendance qui prend de l'ampleur au cours des dernières décennies, soit l'administration locale à plus grande échelle. La gestion de la santé, de l'éducation et de l'aide sociale, habituellement confiée à des autorités locales à vocation spécifique, se fait de plus en plus à l'échelle régionale, voire provinciale. Ainsi, les autorités locales autonomes qui continuent à oeuvrer dans ces domaines tendent à être plus étendues. Les municipalités ont été moins touchées par les fusions que les conseils scolaires. En règle générale, elles se maintiennent, malgré la mise sur pied d'ADMINISTRATIONS RÉGIONALES plus vastes.

Quoique des fusions aient eu lieu, surtout dans le cas des très petites municipalités, il reste néanmoins au Canada quelque 5000 administrations municipales et de nouvelles ne cessent de se former. Il est difficile pour les gouvernements provinciaux de persuader les collectivités locales de prendre en main leurs propres affaires sans mettre sur pied de conseils municipaux. Or, une fois établis, ces conseils deviennent le symbole de l'autonomie locale et ne se suppriment pas facilement.

La fragmentation de l'autorité locale en milliers de municipalités, puis en un nombre encore plus grand d'organismes à vocation spécifique, est un sujet de grande préoccupation pour ceux qui se soucient de coordination globale et de planification administrative. Néanmoins, il n'est pas évident qu'un regroupement améliorerait l'efficacité de l'autorité locale, car la centralisation bureaucratique crée en elle-même des problèmes.

Les avantages du régime actuel résident dans les occasions qu'il offre aux citoyens de prendre des initiatives locales et de participer. Or, ces occasions seraient perdues si les arrangements actuels étaient simplifiés et que les pouvoirs étaient regroupés et confiés à des conseils régionaux puissants. Une telle consolidation se produira peut-être de toute façon, mais tant que la demande d'un contrôle efficace des activités publiques locales persistera, le régime administratif local gardera sa complexité actuelle.