Administration municipale

L’administration municipale est l'entité locale créée par les provinces et territoires pour assurer la prestation de services qu’il est plus efficace de gérer à l’échelle régionale.

Administration municipale

L’administration municipale est l'entité locale créée par les provinces et territoires pour assurer la prestation de services qu’il est plus efficace de gérer à l’échelle régionale. Percevant des revenus sous forme d’impôt foncier et de subventions provinciales, les municipalités ont un impact sur la vie quotidienne des citoyens de bien des manières : cueillette des ordures ménagères, transport en commun, police, services d'incendie, centres communautaires, bibliothèques et piscines. Il en existe plusieurs types : CITÉS, VILLES, villages et municipalités rurales (de comté) ou métropolitaines.

 

 

Les activités des conseils municipaux élus à l'échelle locale sont dirigées par des responsables et des employés regroupés en services publics municipaux (voir GOUVERNEMENT MUNICIPAL).

Structure municipale

L’administration locale est confiée à la FONCTION PUBLIQUE municipale, constituée de cadres et d’employés nommés par le conseil municipal élu et regroupée en services. Aux élections municipales, les résidants élisent les conseillers scolaires et autres responsables locaux, y compris les représentants des parcs dans des villes comme Vancouver, mais surtout les membres du conseil, généralement non partisans et se présentent en tant qu’individus, ce qui les distingue des politiciens fédéraux et provinciaux.

Les municipalités emploient un grand nombre d’employés pour s’occuper des routes, égouts, recyclage et disposition des ordures, loisirs (parcs, piscines, pistes cyclables), transport, règles du stationnement, services de santé publique, d’incendie et de police, et application des règlements.

La plupart des conseils municipaux créent des comités pour diriger et gérer les services publics. Chaque comité présente des recommandations au conseil municipal. Les comités traitent de questions allant des transports aux services policiers, en passant par les finances.

Maire

Contrairement à la pratique dans certaines municipalités américaines, où des fonctions comme l’établissement du budget et la nomination des agents administratifs incombent au maire, au Canada, l’importance de ce poste tient davantage à la notoriété publique de son titulaire, bien qu’un maire possédant une forte personnalité puisse aussi être un dirigeant très efficace.

Le maire, que les lois provinciales désignent aussi comme l’« agent en chef », l’« administrateur en chef » ou le « directeur du conseil municipal », détient en fait peu de pouvoirs qui sont indépendants du conseil municipal. Toutes les provinces exigent que le maire soit élu par l’ensemble de la population, ce qui signifie que contrairement aux conseillers, il ne représente pas un lieu géographique ou un quartier de la municipalité. En règle générale, les maires canadiens président toutes les réunions du conseil, sont membres d’office de tous les comités et peuvent soumettre des recommandations au conseil engagé.

Qu'on le décrive comme « fonctionnaire en chef », « premier dirigeant » ou « chef du conseil » dans les lois provinciales, le maire peut jouir d'une grande notoriété, sans toutefois de réel pouvoir, tant il dépend du conseil municipal. Dans toutes les provinces, le maire doit être élu par l'ensemble des résidants de la ville, et non d'un quartier donné, comme c'est le cas pour les conseillers. Au Canada, les maires président habituellement les réunions du conseil, auquel ils peuvent faire des recommandations, et agissent comme membres d'office de tous les comités.

Le Canada a eu un certain nombre de maires colorés qui ont fait la manchette pour diverses raisons. Mel Lastman, de Toronto, personnalité locale et fondateur du magasin de meubles Bad Boy, est devenu célèbre pour avoir fait appel à l’armée en 1999 pour déblayer la neige à la suite d’une forte tempête de neige, faisant de la ville la cible de blagues à travers tout le pays. En 2013, Rob Ford, de Toronto, a fait face à des allégations de consommation de crack, à ce jour non prouvées, après que des images présumées de lui aient circulé sur Internet et dans les médias. En 2006, Larry O’Brien, d’Ottawa, propriétaire d’une société de haute technologie de plusieurs millions de dollars, a été accusé de trafic d’influence lié à son élection, et a été acquitté en 2009.

Les maires ont également dû faire face à des urgences civiques majeures. En 2013, l’inondation de la ville de Calgary a fait connaître à l'ensemble du pays son maire Naheed Nenshi, qui a sorti la ville du désastre et a été largement félicité pour son leadership. Les maires cherchent en général à promouvoir leurs villes pour attirer des travailleurs et des touristes, et à favoriser le développement d’entreprises locales.

Les maires s’élèvent parfois à des postes politiques de haut niveau. Ralph Klein, maire de Calgary de 1980 à 1989, est ensuite devenu le premier ministre conservateur de l’Alberta de 1992 à 2006. Glen Murray, maire de Winnipeg de 1998 à 2004 (premier maire ouvertement gai d’une grande ville nord-américaine) s'est ensuite installé à Toronto où il est devenu ministre libéral dans le gouvernement de l’Ontario.

Directeur général du conseil (DGC)

Le DGC est aussi appelé « directeur municipal », « administrateur municipal » ou « commissaire de la ville ». C'est une version modifiée du système direction-conseil très populaire aux États-Unis, qui cherche à séparer officiellement la formulation de politiques de l’administration en assignant la première au conseil municipal et la seconde au directeur municipal non élu. Peu de villes canadiennes ont adopté la division formelle et rigide inhérente au système direction-conseil. Le DGC, nommé par le conseil, est responsable de l’administration et relève du conseil, mais peut également lui adresser ses recommandations au conseil en matière de règlements. Les conseils municipaux, quant à eux, font souvent des suggestions en matière d’administration.

Il n’est pas toujours facile de maintenir une nette distinction entre la formulation de politiques et la fonction administrative. En pratique, les activités respectives du conseil et du DGC se chevauchent quelque peu. La création du poste de DGC a permis à certains conseils d’abolir des comités. Le cas échéant, le conseil municipal assume les fonctions des comités et reçoit les rapports du DGC et des autres cadres supérieurs. Certains conseils ont également consolidé et restreint le nombre de comités auxquels le titulaire du poste de DGC doit rendre des comptes.

Conseil des commissaires

La formule appelée « conseil des commissaires » s’est développée dans l’Ouest canadien, particulièrement à Edmonton, à Calgary, à Winnipeg et, pendant un certain temps, à Vancouver. Edmonton et Winnipeg l’ont abandonnée pour nommer plutôt un directeur municipal. Dans le système du conseil des commissaires, on met sur pied un groupe de gestion formé de trois ou quatre commissaires, dont l’un assume le poste de commissaire en chef. Chaque commissaire doit assumer un vaste éventail de responsabilités connexes et est responsable d’un groupe de services. Le conseil des commissaires est collectivement responsable devant le conseil municipal de l’ensemble de l’administration. Il existe d'autres variantes de ces structures. Par exemple, Québec a mis sur pied un comité exécutif auquel le directeur municipal doit rendre compte.

Organismes municipaux spéciaux

L’administration municipale comprend aussi nombre de commissions ou de conseils spécialisés mis sur pied par le gouvernement provincial. Toutefois, l’étendue de leur utilisation varie sensiblement; il peut s’agir, entre autres, de conseils de bibliothèque ou de services d’aqueduc, d’organismes de transport en commun, de commissions de police, des parcs et de la protection de la nature. Les lois provinciales donnent les grandes lignes pour nommer les membres de ces commissions, dont la plupart jouissent d’une autonomie plus ou moins grande face au conseil municipal, malgré que la municipalité finance une grande partie de leurs activités. Parce que ces organismes relèvent à la fois du gouvernement provincial et de l’administration municipale, les contribuables éprouvent parfois de la difficulté à savoir à qui incombe telle ou telle responsabilité.

Compétence provinciale

Le rapport entre une province et ses municipalités en est un de supérieur à subalternes. En effet, les administrations municipales n’ont aucune existence reconnue par la constitution, mais sont créées par les gouvernements provinciaux qui leur assignent des fonctions et des responsabilités. Certaines des responsabilités dont sont chargées les administrations municipales, comme les FINANCES MUNICIPALES et la planification de l’utilisation des terrains, sont réglementées par les provinces. Les municipalités n’entretiennent pas vraiment de rapports significatifs avec le gouvernement fédéral, dont les programmes qui ont une incidence sur les municipalités font habituellement l’objet d’ententes fédérales-provinciales.

Annexion et fusion de municipalités

L’agrandissement du territoire des municipalités s’effectue par l’annexion de zones rurales périphériques, que l’on justifie habituellement par le fait que les municipalités urbaines sont plus à même que les zones rurales de fournir rapidement des services publics comme l’approvisionnement en eau potable, les réseaux d’égout, les installations d'utilité publique et les routes. Lorsqu’une grande agglomération urbaine est entourée de plusieurs petites municipalités ou, si deux municipalités se sont développées côte à côte et partagent une frontière commune, il peut être compliqué de fournir séparément les services nécessaires. Pour résoudre ce problème, ces municipalités choisissent parfois de fusionner.

Seul le gouvernement provincial est habilité à prendre des décisions en matière d’annexion et de fusion des municipalités. Puisque de telles décisions engendrent habituellement bien des remous, la plupart des provinces se sont dotées d’un mécanisme d’audiences sous l’égide de TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS, comme la Commission des affaires municipales de l’Ontario et le Local Authorities Board de l’Alberta. Dans certaines circonstances, une province peut mettre sur pied une commission spéciale d’enquête pour examiner le dossier et formuler des recommandations. Dans les grandes agglomérations urbaines où plusieurs administrations municipales sont en place, la fusion est difficile, voire impossible. Certaines provinces ont formé des GOUVERNEMENTS MÉTROPOLITAINS, des ADMINISTRATIONS RÉGIONALES ou des districts spéciaux.

Cependant, quelques provinces ont pris d’importantes décisions en matière de fusion. En 1974, le Manitoba a fusionné la ville de Winnipeg à neuf autres administrations municipales. En 1996, la Nouvelle-Écosse a fusionné les villes de Halifax et de Dartmouth, la ville de Bedford et une partie du comté d’Halifax. En 1998, l’Ontario a fusionné la Municipalité de la Communauté urbaine de Toronto, la ville de Toronto, les quatre villes de Scarborough, Etobicoke, North York, York et le bourg d’East York en une seule Ville de Toronto. Et en 2001, onze municipalités (Cumberland, Gloucester, Goulbourn, Kanata, Nepean, Osgoode, Ottawa, Rideau, Rockcliffe Park, Vanier et Carleton Ouest) ont été fusionnées en une seule ville d’Ottawa.

Les fusions suscitent toujours la controverse. Un conseiller d’Ottawa qui appuyait à l’origine la fusion de sa ville a déclaré en 2009 à la CBC que la consolidation des besoins urbains et ruraux de la ville sous un seul gouvernement local ne fonctionnait pas. Clive Doucet a affirmé que la ville devait défusionner, car les deux zones avaient tout simplement des priorités différentes et qu'elles seraient peut-être mieux servies si elles n’appartenaient pas à une ville fusionnée. Il a dit que les choses se compliquaient lorsqu’il fallait traiter les questions de transport en commun, par exemple, et que les conseillers urbains et ruraux représentaient des électeurs et des intérêts différents.


Lecture supplémentaire

  • T.J. Plunkett, City Management in Canada: The Role of the Chief Administrative Officer (1992).