Partage des compétences législatives concernant les ressources naturelles

L'exploitation des ressources naturelles a joué un rôle dominant dans l'économie canadienne et continue d'être l'une des préoccupations majeures au pays.

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Industrie pétrolière
Des ouvriers foreurs raccordent une tige de forage sur la plate-forme de forage, au nord-est de Sundre en Alberta - puits #18 (photo d'Angus McNee; avec la permission de Take Stock Photography Inc.).


L'exploitation des ressources naturelles a joué un rôle dominant dans l'économie canadienne et continue d'être l'une des préoccupations majeures au pays. Si, au cours des années 80, ces préoccupations ont eu trait particulièrement à la Politique énergétique, la gestion des ressources hydrauliques tout comme celle des forêts, de la pêche et de l'environnement deviennent les questions de l'heure pour les années 90. Ces autres secteurs présentent des choix politiques difficiles au moment où les Canadiens font face aux problèmes de la conservation, de la protection de l'environnement, du chômage et du maintien des marchés dans un contexte de concurrence mondiale.

Propriété des ressources

Le droit d'exploiter (ou de choisir de ne pas exploiter) des ressources est, au premier chef, un droit de propriété. Selon la common law du Canada, la règle fondamentale est que la propriété de la terre comporte le droit d'en exploiter les ressources renouvelables, telles que les récoltes, les arbres, le poisson et la faune, ainsi que le droit d'extraire les ressources non renouvelables, telles que le charbon, les minerais et le pétrole. À l'origine, les gouvernements canadiens accordent cette propriété aux individus lorsque les terres de la Couronne sont concédées aux colons, aux promoteurs et aux exploitants, mais de nouvelles politiques voient le jour au tournant du siècle : les gouvernements n'accordent plus que des droits de propriété limités aux exploitants des ressources. Les baux miniers et des droits de coupe limités commencent à remplacer les concessions absolues de ressources minières et forestières.

Dans le cas des terres agricoles, les homesteaders ne reçoivent pas le droit aux minerais tels que le charbon, le pétrole et le gaz naturel se trouvant sur leur terre. Le gouvernement conserve la propriété des minerais et n'accorde que des droits limités de mise en valeur (au moyen de baux) aux entreprises exploratrices des minéraux tels que le pétrole et le gaz naturel. Aujourd'hui, dans l'Ouest canadien, les gouvernements provinciaux sont de loin les plus gros titulaires des droits relatifs aux ressources naturelles non mises en valeur. Par ailleurs, ils sont également les locateurs des entreprises pétrolières, minières et forestières qui jouissent du droit d'exploitation et de mise en valeur. Dans le Nord canadien et dans les régions au large des provinces, le gouvernement fédéral est titulaire de ce droit.

Selon la Loi constitutionnelle de 1867, les premières provinces membres de la Confédération conservent le droit de propriété des terres et des ressources de la Couronne sur leur territoire. Lorsque la Colombie-Britannique et l'Île-du-Prince-Édouard adhérent à la Confédération en 1871 et en 1873 respectivement, elles conservent également la propriété des ressources naturelles. Mais, lorsque les provinces des Prairies sont créées (le Manitoba en 1870, et l'Alberta et la Saskatchewan en 1905), une politique nouvelle et controversée voit le jour. Dans ces provinces, la propriété des ressources naturelles est conservée par le gouvernement fédéral en vue de fournir des fonds pour la colonisation et la construction du chemin de fer. Il faut attendre jusqu'en 1930, après une lutte politique parfois acrimonieuse, pour que le gouvernement fédéral transfère les droits relatifs aux ressources naturelles aux provinces des Prairies. À cette époque, la plupart des terres agricoles ont été concédées à des particuliers, mais puisque le gouvernement fédéral s'est réservé les droits miniers en aliénant les terres dans les Prairies et n'accorde que des droits de tenure limités, les gouvernements provinciaux héritent d'un riche trésor de ressources dans le cadre du transfert de 1930. C'est en conséquence de ces droits que l'Alberta accorde des baux de pétrole et de gaz naturel en contrepartie de redevances, que le Manitoba peut mettre en valeur ses vastes ressources hydroélectriques pour la vente aux États-Unis et que la Saskatchewan contrôle des réserves d'uranium et de potasse d'importance mondiale.

La propriété des ressources par le gouvernement fédéral

Les ressources minières et pétrolifères du Nord canadien et des régions au large de la côte Est et de la côte Ouest demeurent sous la propriété et le contrôle du gouvernement fédéral et offrent un énorme potentiel de mise en valeur. Le gouvernement fédéral a également adopté des lois permettant l'attribution de droits d'exploration et de licences de production, en vertu desquels les concessionnaires doivent remplir certains engagements relatifs aux dépenses et au versement de redevances s'il y a production commerciale. La Loi sur le pétrole et le gaz du Canada (1980-81-82) établit un régime fédéral pour les ressources pétrolifères dont l'objet est d'augmenter la participation canadienne dans les compagnies de pétrole et d'assurer que les Canadiens profitent des emplois et de la fourniture des biens et services. Par suite du changement de gouvernement en 1985, cette loi est remplacée par la Loi fédérale sur les hydrocarbures, qui met moins d'accent sur les questions de « canadianisation », mais précise davantage les modalités et les conditions d'exploration et de mise en valeur.

Restrictions légales applicables à la propriété des ressources

La propriété n'est pas le seul facteur déterminant en ce qui concerne les droits relatifs aux ressources. Tout comme le propriétaire d'une entreprise est assujetti aux lois fédérales, provinciales et municipales qui déterminent comment l'entreprise doit être exploitée, les entreprises à qui les gouvernements fédéral et provinciaux accordent le droit d'exploiter des ressources sont assujetties à des exigences législatives (p. ex., les lois protégeant l'environnement, les lois portant sur la sécurité des employés ou les lois fiscales). Évidemment, les droits de propriété relatifs aux ressources qu'acquiert un propriétaire peuvent souvent entrer en conflit avec ces exigences législatives. Dans une cause de la Colombie-Britannique, le tribunal a statué que les restrictions applicables aux activités dans un parc provincial étaient si strictes qu'elles équivalaient à une expropriation des droits miniers qui avaient été accordés avant la création du parc. Pour cette raison, le titulaire des droits miniers avait droit à une indemnisation.

L'exemple classique canadien de conflit entre les droits de propriété relatifs aux ressources et les restrictions législatives est survenu au cours des années 70 lorsque les provinces de l'Ouest font valoir que la loi fédérale (la Loi sur l'administration de l'énergie) est une atteinte inconstitutionnelle aux droits provinciaux relatifs à la propriété des ressources. En particulier, pour ces provinces, les menaces fédérales d'établir unilatéralement le prix du pétrole et du gaz naturel à la tête du puits et les nouvelles taxes fédérales prélevées sur ces ressources constituent une atteinte directe aux droits qu'elles revendiquent de vendre leurs ressources aux conditions qu'elles jugent convenables et de recevoir des redevances à des taux qu'elles fixent. Ces conflits sont temporairement aplanis grâce à une entente entre les gouvernements fédéral et provinciaux au cours des débats constitutionnels de 1981.

Une nouvelle disposition de la Loi constitutionnelle de 1982 , dont l'objet est de clarifier la question de savoir dans quelle mesure les provinces peuvent gérer leurs ressources, leur donne le pouvoir exclusif d'adopter des lois portant sur la mise en valeur, la conservation et la gestion des ressources non renouvelables et des ressources forestières, et d'en réglementer le taux de production primaire. Le Parlement a une compétence prépondérante en matière de réglementation du commerce interprovincial et d'exportation des ressources naturelles, et les deux paliers de gouvernement possèdent des pleins pouvoirs de taxation à cet égard.

Il existe d'autres sources de conflits à propos de la propriété et du contrôle des ressources naturelles au Canada. Le conflit entre les États-Unis et le Canada à propos d'une prétendue discrimination à l'endroit des investisseurs étrangers dans le cadre du Programme énergétique national du Canada (1980) est résolu par la Loi fédérale sur les hydrocarbures. Les prétentions de l'industrie forestière américaine voulant que l'industrie forestière canadienne fasse preuve de concurrence déloyale dans les marchés américains en raison de prétendues subventions accordées à l'industrie canadienne par les gouvernements fédéral et provinciaux ont été récemment réglées, mais le risque demeure qu'elles refassent surface (voir bois d'oeuvre). L'accord de libre-échange (1988) intervenu entre le Canada et les États-Unis couvre expressément les ressources énergétiques et, de façon générale, pourrait se solder par un commerce bilatéral beaucoup plus efficace dans les ressources naturelles. Il pourra également tout aussi bien augmenter les conflits entre les gouvernements fédéral et provinciaux concernant l'énergie. Les conflits frontaliers entre le Canada et les États-Unis touchent la pêche et la mise en valeur des ressources pétrolières au-delà de la côte Est et de la côte Ouest ainsi que dans le secteur de la projection en direction de la haute mer de la frontière entre l'Alaska et le Yukon.

Sur plan interne, les autochtones revendiquent, à l'égard des ressources naturelles, des droits fonciers issus de traités, d'une part, et d'autre part, font valoir des revendications territoriales en vertu du titre aborigène relatif aux secteurs non visés par les traités. S'appuyant sur les conclusions de l'affaire Calder (1970), selon lesquelles les autochtones jouissent de droits fonciers au titre de leur droit aborigène (bien que ces droits fonciers puissent avoir été éteints dans certains cas), le gouvernement fédéral a mis en oeuvre une politique de négociation avec les premières nations du Nord canadien en vue de régler les revendications territoriales par voie d'ententes globales. Les négociations relatives au Nunavut, à l'Arctique de l'Ouest et à certaines parties des Territoires du Nord-Ouest ont été menées avec succès et ont donné lieu à ce qu'on appelle des traités modernes. Selon l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, ces traités modernes bénéficient d'un statut constitutionnel. Traduisant les valeurs traditionnelles des premières nations, ils portent surtout sur les droits fonciers et les questions relatives aux ressources naturelles.

Dans le Sud canadien, où les droits fonciers des autochtones ont été, pour l'essentiel, abandonnés dans le cadre de traités historiques et traditionnels, les négociations portent sur des questions d'interprétation et de mise en oeuvre. En Colombie-Britannique, où très peu de traités ont été conclus, les premières nations et les gouvernements du Canada et de la Colombie-Britannique sont maintenant engagés dans un processus de conclusion de traité, assistés à cet égard par la Commission des traités de la Colombie-Britannique, établie sur entente des 3 parties.

Dans le Nord canadien, les revendications d'autonomie gouvernementale sur le plan régional sont accompagnées de revendications de droits de propriété à l'égard des ressources naturelles du Nord. Dans les régions au large des côtes, un litige de longue date opposant le gouvernement fédéral et les provinces côtières au sujet de la propriété et de la compétence s'est réglé en faveur du gouvernement fédéral dans une décision de la Cour suprême du Canada concernant les revendications opposées du fédéral et de Terre-Neuve relativement aux ressources pétrolifères de Hiberna (voir Hibernia, affaire).

Les questions ayant trait au droit de contrôler les ressources réapparaissent accessoirement sur des questions telles que la réglementation de la pêche, la protection de l'environnement, la réglementation des ondes hertziennes et la gestion des bassins hydrographiques. Un rapport récent souligne la nécessité de conclure un accord entre les divers paliers de gouvernement concernant le bassin versant du fleuve Mackenzie avant qu'on ne permette la construction de barrages hydroélectriques en Alberta et en Colombie-Britannique.

Le Canada est un grand pays, qui regorge de ressources naturelles. Son étendue et son système politique fédéral (voir Fédéralisme ) expliquent pourquoi les ressources naturelles jouent un rôle si important dans l'économie canadienne et pourquoi les politiques gouvernementales sont si importantes et si portées à déclencher des conflits. Dans ces circonstances, la gestion commune et rationnelle des ressources naturelles constitue un défi national constant.


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