L’Accord de Charlottetown de 1992 est une tentative commune échouée du gouvernement du premier ministre Brian Mulroney et des dix premiers ministres provinciaux qui vise à modifier la Constitution canadienne, particulièrement, pour obtenir le consentement du Québec vis-à-vis de la Loi constitutionnelle de 1982. L’Accord aurait également décentralisé plusieurs pouvoirs fédéraux vers les provinces. Enfin, il est rejeté par les électeurs canadiens lors d’un référendum.

Québec et la Constitution

À la suite de l'échec de l'Accord du lac Meech en 1990, le gouvernement conservateur de Brian Mulroney essaie de nouveau de résoudre le dilemme politique créé lorsque, en 1982, le Canada rapatrie et modifie sa Constitution sans l’accord du gouvernement du Québec. Brian Mulroney nomme comme ministre des Affaires constitutionnelles l’ancien premier ministre Joe Clark et lui confie la tâche d’établir une nouvelle entente qui sortira le pays de son impasse constitutionnelle avec le Québec.

Une longue période de débat national commence alors, au sujet de la nature de la Confédération et des détails obscurs de la réforme constitutionnelle. C’est une période de repositionnement politique intense : les différents gouvernements et des douzaines de groupes d’intérêt présentent leurs souhaits et leurs exigences pour renouveler la Constitution. Quatre organismes sont officiellement chargés d'entreprendre les discussions -- un organisme parlementaire et un organisme extraparlementaire au Québec et à l'échelle nationale. On met sur pied au Québec le Comité Allaire et la Commission Bélanger-Campeau; sur le plan national, on forme le Comité Beaudoin-Edwards et la Commission Spicer. Les travaux de ces organismes donnent lieu à divers rapports, dont le document fédéral Bâtir ensemble l'avenir du Canada.

Le gouvernement fédéral convoque une série de cinq conférences nationales pour examiner les propositions dans Bâtir l’avenir du Canada. Ces conférences donnent lieu au rapport fédéral Un Canada renouvelé. Toutes ces délibérations, ces conférences et ces rapports mènent enfin à des négociations entre les gouvernements fédéral, provincial et territorial (dont le gouvernement du Québec à la fin des négociations), l'Assemblée des Premières Nations, du Conseil national des autochtones du Canada (aujourd’hui le Congrès des Peuples Autochtones), de l'Inuit Tapirisat du Canada et du Ralliement national des Métis. Ces pourparlers aboutissent à ce qu'il est convenu d'appeler l'Accord de Charlottetown, présenté officiellement à Charlottetown, Île-du-Prince-Édouard, le 28 août 1992.

Partage des pouvoirs

L'Accord porte sur un certain nombre de questions constitutionnelles. Par exemple, en matière de partage des compétences législatives, il prévoit que les forêts, les mines et d'autres domaines relèveront de la compétence exclusive des provinces. Il oblige par ailleurs le gouvernement fédéral à négocier avec les provinces en vue de « l'harmonisation » de leur action dans des domaines tels que les télécommunications, la formation et la main-d’œuvre, le développement régional et l'immigration.

Il reconnaît la compétence exclusive des provinces dans le domaine de la culture. Le gouvernement fédéral doit cependant conserver son rôle relativement aux institutions culturelles nationales, comme la Société Radio-Canada et l'Office national du film.

La Constitution comporte deux composantes centralisatrices rarement invoquées : le pouvoir fédéral de réserve et de Désaveu et le pouvoir déclaratoire prévu à l'alinéa 92(10)c) de la Loi constitutionnelle de 1867. Le Désaveu donne au Cabinet fédéral le pouvoir d’annuler, dans un délai d’un an, tout texte législatif provincial. L'Accord aurait aboli ce pouvoir fédéral.

Le pouvoir déclaratoire permet au Parlement de déclarer que certains projets, même s’il s’agit d’ouvrages provinciaux, sont à l’avantage du Canada et donc qu’ils font partie de l’infrastructure nationale. Ainsi, les travaux appartiendraient à la compétence du gouvernement fédéral. L’Accord aurait assujetti l'exercice du pouvoir déclaratoire à l'autorisation provinciale.

Dépenses fédérales et provinciales

Un des aspects importants de l'Accord a trait au pouvoir fédéral de dépenser. Le Parlement possédant un pouvoir de taxation plus étendu que les législatures provinciales, son pouvoir de dépenser est d'autant plus grand. Au cours des années, il en résulte des arrangements financiers en vertu desquels le gouvernement fédéral finance, par voie de paiements de transfert et d'autres arrangements fiscaux, l'ensemble ou certaines parties des programmes qui relèveraient autrement de la compétence provinciale, comme l'assurance-maladie, les services sociaux, l'enseignement supérieur, pour n'en citer que quelques-uns. Ce faisant, le gouvernement fédéral assortit généralement les arrangements fiscaux de conditions : par exemple, l'interdiction de la surfacturation par les médecins que prévoit la « Loi canadienne sur la santé ». En général, toute province qui autorise un programme ou une activité en violation de ces conditions payerait, comme d'habitude, une pénalité financière. L'Accord de Charlottetown autorise les provinces à établir leurs propres programmes dans ces domaines avec une garantie de compensation par le gouvernement fédéral, en autant que ces programmes soient compatibles avec les objectifs nationaux.

L'Accord aurait également donné aux provinces un droit constitutionnel à un dédommagement, en l'occurrence si une province avait choisi de ne pas participer à un amendement constitutionnel qui transférerait des pouvoirs provinciaux au gouvernement fédéral. Dans ce cas, le besoin d'un dédommagement serait la conséquence du fait que la province non participante aurait eu à financer ses propres programmes. Si le gouvernement fédéral avait exercé le pouvoir ainsi obtenu, il aurait été obligé de fournir les fonds.

L'Accord prévoit également le renforcement de l'union économique et sociale du Canada. Il envisage une « charte sociale » visant à favoriser et à promouvoir, notamment, un régime de soins de santé, les services de bien-être social, l'éducation, la protection de l'environnement, le droit des travailleurs à la négociation collective, ainsi que d’autres objectifs de nature sociale. Il poursuit également des objectifs économiques, entre autres, le libre-échange entre les provinces et les territoires, assorti de l'élimination des obstacles à la libre circulation des biens, des services, de la main-d’œuvre et des capitaux, et d'autres dispositions ayant trait à l'emploi, au niveau de vie et au développement.

Autonomie gouvernementale des peuples autochtones

L'Accord reconnaît le droit des peuples autochtones à l'autonomie gouvernementale, mais impose un moratoire de trois ans sur la reconnaissance judiciaire du concept. Il prévoit également la représentation des Autochtones au Parlement du Canada.

Société distincte du Québec

L'Accord comporte aussi la clause appelée « clause Canada », laquelle énonce les valeurs fondamentales du Canada, dont la reconnaissance que le Québec forme une société distincte au sein du Canada, l'égalitarisme, la diversité et d'autres caractéristiques de la société canadienne. Cette disposition, comme l'actuel article 27 de la Charte canadienne des droits et libertés ayant trait au multiculturalisme, est une disposition interprétative exigeant que les tribunaux tiennent compte de ces valeurs profondes dans l'interprétation de la Constitution.

Réforme parlementaire

L'Accord apporte diverses modifications à la gouvernance canadienne. C'est ainsi que la composition et le système de nomination des juges de la Cour suprême du Canada doivent être inscrits dans la Constitution. Le Sénat ferait l'objet des réformes suivantes : il deviendrait une chambre « élue, égale et efficace », en réponse à la demande que le pays se dote d'un « Sénat triple E ». Chaque province aurait le même nombre de sénateurs, qui seraient élus soit par l'ensemble des citoyens de la province, soit par l'Assemblée législative provinciale. L'Accord réduit les pouvoirs du Sénat. Dans certains cas, il exige une soi-disant « double majorité », c'est-à-dire une majorité de tous les sénateurs et une majorité des sénateurs francophones.

L'Accord prévoit également des changements à la Chambre des communes. À la suite du remaniement des circonscriptions électorales, le nombre de sièges à la Chambre des communes serait plus élevé. En outre, aucune province ne compterait à la Chambre des communes moins de députés qu'une autre province dont la population est moins nombreuse. Pour la province de Québec, il garantit, cependant, qu'elle n'aurait jamais moins de 25 % du nombre total des sièges à la Chambre des communes.

L'Accord institutionnalise formellement le processus consultatif fédéral-provincial-territorial, permettant la participation des Autochtones lorsque celle-ci s'impose. Il augmente également le nombre de questions dans l'actuelle formule d'amendement qui exige le consentement unanime pour qu'il y ait modification de la Constitution.

Référendum

L’Accord obtient l’appui officiel du gouvernement fédéral et des dix gouvernements provinciaux, ce qui implique qu’il pourrait légalement constituer une modification constitutionnelle. Cependant, le gouvernement Mulroney, encore ébranlé par la critique attestant que l’Accord du lac Meech avait été conclu dans les officines du pouvoir, sans l’évaluation publique, décide de ratifier l’Accord de Charlottetown par un référendum national.

La Colombie-Britannique, l’Alberta et le Québec ont leurs propres lois référendaires. Cependant, la Colombie-Britannique et l'Alberta décident de participer au référendum fédéral. Deux référendums (l’un au fédéral, l’autre dans la province de Québec) posent la même question le même jour, soit le 26 octobre 1992 : « Acceptez-vous que la Constitution du Canada soit renouvelée sur la base de l'entente conclue le 28 août 1992? »

Sur le plan national, 54,3 % des électeurs sont opposés à l'Accord Charlottetown. Il est cependant approuvé au Nouveau-Brunswick, à Terre-Neuve, à Île-du-Prince-Édouard et dans les Territoires du Nord-Ouest et, par la plus faible des majorités (50,1 %), en Ontario. Au Québec, le résultat est de 56,7 % contre.

Héritage

Après l'échec du processus de l'Accord du lac Meech, les Canadiens se voient de nouveau dans l'impossibilité d'établir un consensus national sur la réforme constitutionnelle. Néanmoins, l’échec de l’Accord de Charlottetown est interprété autant comme une protestation de la part des Canadiens contre la « souche politique » du pays (et contre le gouvernement Mulroney extrêmement impopulaire) que comme un vote contre l’Accord en tant que tel.

De façon ironique, les deux sujets clés de l’Accord continuent à faire l’objet d’un vif débat plusieurs années après son échec : les obstacles au commerce interprovincial et la réforme du Sénat. Le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires signent l’Accord sur le commerce intérieur en 1994. Cependant, cet accord ne connaît qu’un succès limité pour réduire les obstacles au commerce interne. En 2014, aucun changement démocratique important n’est encore effectué au Sénat, quoique que beaucoup de Canadiens croient que la Chambre haute du Parlement devrait être réformée ou abolie.

En ce qui a trait à l‘enjeu du Québec, en 2006, la Chambre des Communes a adopté une motion reconnaissant les Québécois francophones comme étant une nation à l’intérieur d’un Canada uni. Cependant, en 2014, aucun autre effort n’a été fait pour ouvrir les négociations officielles pour obtenir le consentement officiel du gouvernement québécois à la Constitution de 1982.

Voir aussi Histoire constitutionnelle.