Les sociétés d’État, structurées comme des entreprises privées ou indépendantes, sont l’entière propriété des gouvernements fédéral et provinciaux. Parmi elles, on compte de grandes entreprises comme la Société Radio-Canada, Via Rail, Postes Canada, et la Banque du Canada, ainsi que divers services provinciaux d’électricité. Contrairement aux ministères du gouvernement qui sont soumis à un contrôle politique plus direct, les sociétés d’État jouissent d’une plus grande liberté. Depuis les tous débuts, leur structure, rôle et responsabilité dans l’économie ont fait l’objet de débats.

Économie « mixte »

La première société d’État canadienne, la Commission des travaux publics, est créée en 1841 dans le but de construire un système de canaux de navigation dans la province du Canada. En 2012, il y a 49 sociétés d’État opérant partout au pays, créées par les gouvernements pour fournir des services essentiels à une nation vaste et peu peuplée. Ce nombre ne s’explique pas par une quelconque préférence pour la propriété publique, mais plutôt par le peu d’enthousiasme ou la faible capacité du secteur privé à assurer ces services.

Nombre de grandes sociétés d’État créées au 20e siècle devaient satisfaire aux besoins du transport : Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada et Air Canada (toutes deux privatisées depuis lors), et Administration de la Voie maritime du Saint-Laurent (aujourd’hui la Corporation de gestion de la Voie maritime du Saint-Laurent).

Après la Seconde Guerre mondiale, d’autres sociétés d’État fédérales deviennent d’importants fournisseurs de prêts et de services financiers aux agriculteurs (Société du crédit agricole), aux petites entreprises (Banque de développement du Canada) et aux exportateurs (Société pour l’expansion des exportations), groupes dont les besoins ne sont pas toujours satisfaits par les institutions financières privées

Le gouvernement fédéral a parfois possédé et exploité des mines de charbon (Société de développement du Cap-Breton), mais aussi Petro-Canada, une grande société pétrolière et gazière intégrée maintenant privatisée.

Au cours des dernières années, les sociétés d’État se développent aussi pour satisfaire des besoins émergents. En 2002, l’Administration canadienne de la sûreté du transport aérien (ACSTA) est créée pour effectuer le contrôle des passagers et des bagages aux aéroports, en réponse aux attaques terroristes du 11 septembre 2001.

Les sociétés d’État sont essentielles à l’économie « mixte » du Canada, un mélange d’entreprises privées et d’État, ce qui crée une nette différence entre l’organisation industrielle du Canada et des États-Unis, où les entreprises d’État sont moins courantes.

Sociétés d’État provinciales

Dans la plupart des provinces, les sociétés d’État sont responsables de la production et de la distribution d’électricité (par exemple, Hydro-Québec), des jeux et loteries (Corporation manitobaine des loteries), ou de la vente d’alcool (Régie des alcools de l’Ontario). Certaines provinces sont aussi propriétaires d’entreprises de téléphones (Sasktel), tandis que d’autres ont géré des entreprises minières et manufacturières telles que la Potash Corporation of Saskatchewan (aujourd’hui privée) et la Sydney Steel Corporation de la Nouvelle-Écosse (disparue depuis lors). En Colombie-Britannique, en Saskatchewan, au Manitoba et au Québec, les sociétés d’État ont vendu de l’assurance automobile, tandis qu’en Alberta, en Colombie-Britannique et en Ontario, elles ont exploité des chemins de fer.

Les entreprises appartenant à l’État ont toujours eu une importance particulière au Québec et en Saskatchewan. Après la victoire électorale historique de la Fédération du Commonwealth Coopératif en Saskatchewan en 1944, les sociétés d’État sont considérées comme un moyen important de bâtir une économie diversifiée. Depuis le début des années 1960, les gouvernements successifs du Québec ont aussi recours aux sociétés d’État pour diversifier l’économie provinciale, créer et conserver des emplois, et favoriser l’émergence de gestionnaires francophones. Hydro Québec en est un bon exemple, mais des sociétés d’État sont aussi créées dans les industries forestières, gazières, pétrolières et métallurgiques (acier et amiante).

Rôle des sociétés d’État

Les sociétés d’État s’appuient sur l’argument voulant que, pour produire de bons résultats, les activités commerciales du gouvernement soient protégées de l’intervention constante des autorités et du contrôle législatif. Ainsi, les sociétés d’État jouissent d’une plus grande autonomie administrative que les ministères. Toutefois, l’indépendance de ces entreprises d’État ne peut être absolue et doit être tempérée par un contrôle public sur la formulation des politiques. L’expérience canadienne montre que l’autonomie des entreprises, le contrôle du gouvernement et le contrôle législatif sont souvent contradictoires et difficiles à concilier.

L’influence du gouvernement sur les sociétés d’État, qui se développe au coup par coup, est codifiée par l’article VIII de la Loi sur la gestion des finances publiques, adoptée en 1951. Cet article prescrit le regroupement des entreprises d’État en trois annexes ou types : ministères, agences et entreprises. Chaque type assume des fonctions différentes et entretient des relations particulières avec l’État. Les établissements publics, tels que le Conseil économique du Canada, n’exercent aucune fonction commerciale et sont traités comme des ministères. Les agences mandataires, comme Énergie atomique du Canada limitée, jouissent d’une plus grande liberté, tandis que les sociétés mandataires, notamment Air Canada (avant d’être privatisée) jouissent d’encore plus d’autonomie sur le plan financier.

Les dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques exigent des agences et sociétés mandataires qu’elles soumettent un budget annuel d’immobilisation au ministre compétent, au ministre des Finances et au président du Conseil du Trésor. Le budget doit être approuvé par ces trois ministres, par le Cabinet et en dernier lieu par le Parlement. Les agences mandataires doivent aussi faire approuver leur budget de fonctionnement par le ministre compétent et par le président du Conseil du Trésor. Le Cabinet décide aussi de la nomination, du traitement et de la révocation des conseils d’administration et des hauts dirigeants des sociétés d’État. En théorie, le conseil d’administration sert de liaison entre le gouvernement et la direction de l’entreprise, mais son efficacité est souvent compromise par le manque de définition précise des pouvoirs, devoirs et responsabilités, par le favoritisme politique dans le choix des membres du conseil et enfin, par les pratiques de nomination peu orthodoxes et controversées du gouvernement fédéral lors des nominations des hauts fonctionnaires aux conseils.

Controverse, débat et réforme

La situation relativement stable des sociétés d’État fédérales est bouleversée dans les années 1970 lorsque surgit un grand débat sur leur rôle et leur efficacité. Le débat tourne alors autour de l’idée voulant que la portée et l’importance économiques des sociétés d’État soient si grandes qu’Ottawa ne peut plus les contrôler et qu’elles occupent une place trop grande dans l’économie.

Pour de nombreux observateurs, la Loi sur la gestion des finances publiques est archaïque. D’autres pensent que les sociétés d’État, surtout le Canadien National, échappent au contrôle politique. Les vérificateurs généraux critiquent l’un après l’autre la gestion financière de ces sociétés. Une controverse entoure les activités d’Énergie atomique du Canada limitée et d’Air Canada. L’expansion rapide de Petro-Canada et les problèmes chroniques de Via Rail attisent le mécontentement. Le rôle des sociétés d’État constitue un problème dans plusieurs provinces, dont la Colombie-Britannique, la Saskatchewan, le Manitoba et le Québec.

En 1984, le projet de loi C-24 est adopté en remplacement de la Loi sur la gestion des finances publiques, avec un nouveau cadre législatif. Entre autres modifications, la loi établit de nouvelles annexes ou types de sociétés d’État, étend la capacité du Cabinet à émettre des directives et réitère l’interdiction, pour sociétés d’État, de créer ou céder des filiales sans l’approbation du Cabinet. Elle clarifie aussi le processus d’approbation du budget et veille à ce que les plans de l’entreprise soient soumis à l’approbation du Cabinet et discutés au Parlement. Cependant, ces réformes ne satisfont pas la critique, qui avance que le projet de loi C-24 codifie généralement les politiques et procédures en vigueur, qu’elle n’apporte pas de changement majeur et ne résout pas les grands problèmes.

En 2003, une enquête menée par le vérificateur général sur le programme fédéral de commandite révèle des problèmes de gestion financière dans un certain nombre de sociétés d’État, y compris Postes Canada, Via Rail et la Banque de développement du Canada. Le rapport subséquent du juge retraité John Gomery sur de sérieuses questions de transparence et de gestion financière concernant les contrats gouvernementaux et les nominations sous le règne libéral, mène à d’importantes réformes des sociétés d’État et de la Loi fédérale sur la responsabilité de 2006.

Parmi les modifications apportées par les conservateurs en 2006 : la Loi élargit la liste des sociétés d’État devant rendre des comptes en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, modifie les modalités de nomination des membres du conseil d’administration, limite le nombre de fonctionnaires au sein des conseils et sépare de manière distincte le poste de directeur général de celui de président.

Privatisation

Au milieu des années 1980, à la suite de larges ventes de biens publics au Royaume-Uni sous le régime de la première ministre britannique Margaret Thatcher, le gouvernement du premier ministre Brian Mulroney nomme un ministre d’État à la privatisation pour superviser la vente de sociétés d’État emblématiques, comme Petro-Canada et Air Canada, de Havilland Aircraft Co et Canadair. Pendant la décennie qui a suivi, d’autres grandes sociétés d’État sont privatisées par Ottawa et les provinces, y compris le Canadien National, la Régie des alcools de l’Alberta et la Nova Scotia Power.

En 2013, le gouvernement conservateur de Stephen Harper s’octroie, dans son projet de budget, de nouveaux pouvoirs sur la négociation collective, les salaires et les conditions de travail dans quatre sociétés d’État, dont la Société Radio-Canada.