Tarification du carbone au Canada

Les plans de tarification du carbone imposent un coût à la consommation de combustibles fossiles par les industries et les consommateurs, que ce soit directement par l’intermédiaire de taxes ou indirectement par l’intermédiaire d’un système de plafonnement et d’échange. Dans une économie de marché comme celle du Canada, les prix aident à réguler l’offre et la demande de biens et de services. En influençant le prix d’un produit tel que l’essence par le biais de la tarification du carbone, les gouvernements visent à en décourager son utilisation, réduisant ainsi les émissions de gaz à effet de serre découlant de la consommation d’essence. 



En 2016, le premier ministre Justin Trudeau annonce une politique nationale de lutte contre les changements climatiques qui prévoit un système de tarification du carbone applicable sur tout le territoire. En date de juin 2019, huit provinces et territoires ont des plans de tarification du carbone qui répondent aux exigences de la politique nationale. Dans les provinces restantes — l’Alberta, la Saskatchewan, le  Manitoba, l’Ontario et le Nouveau-Brunswick — Ottawa impose ou compte imposer[1] sa propre taxe carbone. Certains premiers ministres et chefs de partis de la droite politique s’opposent le plus vigoureusement à la taxe.

Taxe carbone

La forme la plus directe de tarification du carbone est la taxe carbone. La taxe carbone est payée par les grandes installations industrielles et les distributeurs de combustibles fossiles tels que le pétrole, le gaz et le charbon. Le gouvernement calcule la quantité de dioxyde de carbone émise par unité de chaque combustible. Dans une province où la taxe carbone est de 35 dollars la tonne, par exemple, une compagnie qui émet 100 tonnes de gaz à effet de serre devra payer 3 500 dollars au gouvernement.

Elle est prélevée par les gouvernements sur l’industrie, mais plusieurs compagnies refilent cette taxe aux consommateurs. Dans le cadre d’un système de taxe sur le carbone, les consommateurs paient davantage pour l’essence ou les combustibles de chauffage domestique, par exemple. Certains gros émetteurs industriels ont cependant moins de contrôle sur les prix et sont donc incités par la taxe à investir dans des technologies de réduction des émissions afin de diminuer leurs coûts.

Plafonnement et échange

Le système de plafonnement et d’échange est plus compliqué. Le gouvernement commence par imposer un plafond sur les émissions de carbone à l’intérieur de sa zone de compétence. Ce plafond diminue avec le temps pour atteindre finalement un niveau déterminé. Les principaux consommateurs et distributeurs de combustibles fossiles doivent respecter un plafond propre à chacun et déterminé par le gouvernement pour atteindre l’objectif d’émission plus large fixé au niveau provincial. Le gouvernement remet à chaque entreprise des droits spécifiant la quantité de carbone qu’elle peut émettre. Pour atteindre leurs objectifs, les entreprises peuvent acheter ou vendre ces droits d’émission. Par exemple, les entreprises les plus efficaces – celles qui parviennent à réduire leurs émissions en deçà du plafond fixé par le gouvernement – peuvent vendre leur excès d’allocations aux entreprises qui estiment plus économique d’acheter des droits d’émission plutôt que d’investir dans des systèmes de réduction d’émission.

Contexte

Les climatologues avertissent depuis plusieurs décennies que l’émission dans l’atmosphère de dioxyde de carbone et d’autres gaz entraîne un « effet de serre » résultant du piégeage du rayonnement thermique. Sur la durée, cet effet peut faire monter les températures planétaires moyennes et engendrer d’autres perturbations climatiques dangereuses.

Sous la supervision de l’Organisation des Nations Unies (ONU), plusieurs pays se rencontrent au Japon en 1997 et signent le Protocole de Kyoto, aux termes duquel les nations les plus riches s’engagent à réduire leurs émissions au cours des 15 années suivantes (voir aussi Inside the Kyoto Deal). Le Protocole de Kyoto permet un « marché du carbone » – connu sous le nom de plafonnement et échange – entre pays afin de garder les émissions mondiales en deçà de la limite imposée.

Au Canada, le premier ministre libéral Jean Chrétien signe le Protocole de Kyoto en 1997, mais n’introduit aucune politique climatique détaillée susceptible de permettre l’atteinte des réductions d’émissions promises. Le premier ministre Stephen Harper, qui arrive au pouvoir en 2006, s’oppose fortement à l’accord de Kyoto, qui exige des réductions d’émissions de la part des pays industrialisés, mais aucune de la part des pays en voie de développement qui s’efforcent de faire sortir un grand nombre de leurs citoyens de la pauvreté.

La tarification du carbone est un thème clé de l’élection fédérale de 2008. Le chef des libéraux, Stéphane Dion, promet une taxe carbone lors de sa campagne, mais son parti est battu à plate couture par les conservateurs. Harper promet un système de plafonnement et d’échange, car à l’époque, il semble que le gouvernement des États-Unis va adopter un plan de ce type. Après les élections, Harper abandonne l’idée lorsque les efforts américains en la matière marquent le pas.

Depuis les élections de 2008, les députés conservateurs du Parlement qualifient systématiquement de « taxe tueuse d’emplois » toute tarification proposée du carbone. Harper convient, lors d’un sommet de l’ONU à Copenhague en 2009, de fixer un objectif de réduction des émissions, mais ne fera pratiquement rien pour l’atteindre. Lorsque les élections de 2015 arrivent, le gouvernement conservateur du Canada fait l’objet de nombreuses critiques pour continuer à traîner les pieds alors qu’un effort international s’organise pour éviter les pires retombées des changements climatiques.

Stephen Harper

Stephen Harper, 22eme Premier Minister du Canada et chef du parti Conservateur du Canada Photo prise le 1er juillet, 2011

(© Intoit/Dreamstime)


Premiers programmes provinciaux de tarification du carbone

Lorsque Justin Trudeau devient premier ministre en novembre 2015, trois provinces ont déjà mis en place une forme ou une autre de tarification du carbone et une quatrième, l’Ontario, est en passe de mettre en œuvre un plan. Le premier ministre déclare que toute tarification nationale du carbone tiendra systématiquement compte des plans provinciaux existants.

En mars 2007, l’Alberta met en œuvre une réglementation des émissions visant les grosses opérations industrielles telles que les usines d’exploitation des sables pétrolifères. L’Alberta fixe à l’époque des limites pour les émissions de gaz à effet de serre par les installations industrielles et facture celles-ci 15 dollars la tonne de dioxyde de carbone (CO2) émise au-dessus du plafond fixé. En novembre 2015, le gouvernement néodémocrate (NPD) de l’Alberta introduit un plan de taxation du carbone plus agressif, avec une taxe de 20 dollars la tonne en 2017 qui grimpe jusqu’à 30 dollars la tonne en 2018. Toutefois, en 2019, le gouvernement du Parti conservateur uni annule la taxe carbone de l’Alberta.[2]

En 2008, la Colombie-Britannique introduit la première taxe généralisée sur le carbone en Amérique du Nord qui couvre l’utilisation de l’essence et des combustibles de chauffage domestique, en plus des activités industrielles. D’abord fixée à 10 dollars la tonne de CO2 émise, elle passe à 35 dollars en 2018. Il y aura une augmentation de 5 dollars la tonne par année jusqu’en 2021, quand la taxe atteindra 50 dollars la tonne.

Jusqu’en 2013-2014, le gouvernement provincial de la Colombie-Britannique utilise les fonds recueillis avec sa taxe carbone pour réduire d’autres taxes. Cette taxe carbone est donc qualifiée de neutre sur le plan des recettes fiscales puisque le gouvernement n’engrange aucun revenu supplémentaire après les réductions de taxes supplémentaires. Le gouvernement de la Colombie-Britannique commence à s’éloigner de la neutralité fiscale sous les Libéraux de Christy Clark et abandonne officiellement la pratique sous les néodémocrates de John Horgan, élu en 2017. La province compte maintenant utiliser ses revenus de la taxe carbone pour les reverser aux familles et pour investir dans des solutions aux changements climatiques.

Après avoir imposé une taxe modeste aux utilisateurs de combustibles à partir de 2007, le Québec lance un programme de plafonnement et d’échange en 2013. Dans le cadre de ce programme, le Québec et la Californie se rejoignent à l’intérieur d’un « marché du carbone » qui permet aux industriels des deux entités administratives d’acheter et de vendre les droits d’émission qui leur ont été attribués par la province et l’état. Le prix minimum de ces droits est de 15,31 dollars canadiens la tonne en 2019 et ce prix augmente chaque année. Le marché entre le Québec et la Californie est le seul marché de plafonnement et d’échange généralisé d’Amérique du Nord.

Le 1er janvier 2018, le gouvernement de l’Ontario rejoint le marché mis en place par le Québec et la Californie, mettant en œuvre une entente signée par la première ministre libérale Kathleen Wynne en septembre 2017. En juin 2018, le premier ministre conservateur Doug Ford est élu et annule le programme de plafonnement et d’échange dès la première semaine de son mandat.

Élections de 2015 et Conférence sur les changements climatiques de Paris

Juste avant la campagne pour les élections fédérales de 2015, le chef libéral Justin Trudeau promet de travailler avec les provinces sur l’adoption d’un plan national de tarification du carbone qui permettra à celles-ci d’imposer leur propre système à condition qu’il respecte les normes fédérales. Les néodémocrates accusent alors les libéraux de s’en remettre aux provinces et de n’avoir aucun plan réel pour la tarification du carbone. Le NPD propose un plan de plafonnement et d’échange national. Les conservateurs brandissent la menace d’une « taxe tueuse d’emplois » et promettent de mettre en œuvre un arsenal législatif sur les émissions industrielles, telles que celles des usines d’exploitation des sables pétrolifères, dont l’application est retardée depuis longtemps.

Justin Trudeau
(© Jmweb7/Dreamstime)


Après avoir gagné les élections et être devenu premier ministre, Trudeau se présente à la Conférence de Paris de 2015 sur les changements climatiques en décembre accompagné de plusieurs premiers ministres provinciaux, dont Christy Clark de la Colombie-Britannique, Rachel Notley de l’Alberta, Brad Wall de la SaskatchewanKathleen Wynne de l’Ontario et Philippe Couillard du Québec. La Conférence de Paris se conclut par la signature d’une entente internationale pour limiter l’augmentation de la température moyenne de la planète à moins de 2 °C. Tous les pays s’engagent à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre. Le Canada promet ainsi de réduire ses émissions de 30 % d’ici 2030 par rapport à leur niveau de 2005.

Déclaration de Vancouver

Trois mois après le Conférence de Paris, Trudeau invite les premiers ministres provinciaux à Vancouver, en Colombie-Britannique. Un large accord se dégage de cette réunion sur la nécessité d’établir une stratégie nationale pour que le Canada puisse atteindre ses objectifs de réduction d’émissions d’ici 2030. Dans la déclaration de Vancouver, les premiers ministres s’engagent à « assurer une transition vers une économie sobre en carbone en adoptant une vaste gamme de mesures appropriées au pays, notamment à l'aide de mécanismes d'instauration d'un prix sur le carbone adaptés aux circonstances de chaque province et de chaque territoire ».

Certains premiers ministres provinciaux précisent néanmoins qu’ils ne se sont jamais engagés à adopter une quelconque tarification du carbone dans leur propre province.  Brad Wall, de la Saskatchewan, et Stephen McNeil, de la Nouvelle-Écosse, font valoir qu’ils ont en place d’autres mesures qui permettent de répercuter efficacement le coût du carbone sur leur système de distribution de l’électricité. Ils déclarent ne pas être prêts à accepter une tarification générale du carbone qui couvrirait également l’essence et les combustibles de chauffage domestique.

Débat national sur le prix du carbone

À Vancouver, les premiers ministres décident que les gouvernements doivent mettre en place des groupes de travail pour élaborer des ententes dans quatre domaines clés de la politique relative aux changements climatiques : tarification du carbone; autres mesures de réduction des émissions; développement et adoption de  technologies propres et prestation d’une aide aux collectivités pour leur permettre de s’adapter aux impacts des changements climatiques. L’insistance qu’a mise le gouvernement à exiger de toutes les provinces et de tous les territoires qu’ils doivent se préparer à une tarification générale du carbone déclenche des débats politiques passionnés.

Les populations des provinces de l’Ouest et de Terre-Neuve-et-Labrador souffrent d’une large baisse des prix du pétrole qui fait monter le taux de  chômage. L’Alberta et la Saskatchewan, en particulier, arrivent en tête des provinces en matière d’émission de gaz à effet de serre par personne, à cause de la présence des installations de production gazières et pétrolières, mais aussi d’une forte dépendance à l’égard de l’électricité produite à partir du charbon. Regroupés derrière le premier ministre de la Saskatchewan Brad Wall et la chef par intérim du Parti conservateur fédéral Rona Ambrose, les politiciens conservateurs soutiennent que la tarification du carbone infligerait un handicap supplémentaire aux économies de l’Ouest déjà affaiblies.

tuyau d'échappement d'une voiture
(© Fesus Robert/Dreamstime)


Trudeau et la première ministre de l’Alberta, Rachel Notley, déclarent de leur côté que la tarification du carbone est un ingrédient essentiel de toute stratégie climatique crédible. Selon eux, les gouvernements doivent adopter des politiques agressives en matière de climat, d’une part pour que le Canada assume sa part des efforts déployés au niveau international pour relever le défi et d’autre part, pour gagner le soutien du public en ce qui concerne le développement continu du secteur des sables pétrolifères, un important émetteur de gaz à effet de serre.

Plan national de Trudeau

En octobre 2016, malgré l’opposition continue de quelques provinces, Trudeau annonce devant la Chambre des communes le plan du gouvernement fédéral pour la tarification du carbone. Toutes les provinces et tous les territoires devront avoir mis en place un plan de tarification du carbone avant le début du mois de janvier 2018, que ce soit sous la forme d’une taxe ou d’un système de plafonnement et d’échange. Pour ceux qui utiliseront la taxe, celle-ci devra s’élever au minimum à 10 dollars la tonne au début, puis augmenter graduellement de 10 dollars tous les ans jusqu’à atteindre 50 dollars la tonne en 2022. Les provinces qui optent pour un système de plafonnement et d’échange doivent abaisser suffisamment leur plafond avec le temps pour permettre au Canada d’atteindre ses objectifs d’émission de gaz à effet de serre en 2030.

Si une province refuse d’adopter une tarification du carbone ou si son plan est insuffisant, Ottawa lui imposera sa propre taxe. Trudeau promet cependant de reverser les revenus d’une éventuelle taxe fédérale au gouvernement provincial concerné qui pourra utiliser les fonds à sa seule discrétion.

Brad Wall, de la Saskatchewan, et Stephen McNeil, de la Nouvelle-Écosse, sont une nouvelle fois les premiers ministres provinciaux qui s’opposent le plus vigoureusement au plan. Wall explique que les agriculteurs et les industriels du pétrole et du gaz dans sa province seraient sévèrement touchés. McNeil fait de son côté valoir que les Néo-Écossais n’ont pas d’autre choix que de rouler sur de longues distances et qu’ils ne devraient pas être pénalisés par une taxe supplémentaire sur l’essence. Six semaines plus tard, McNeil parvient néanmoins à un compromis avec le gouvernement fédéral consistant à imposer un système de plafonnement et d’échange sur les distributeurs de combustible dans sa province, mais pas sur les acteurs du secteur de la production d’électricité pour lequel la province a d’ores et déjà mis en place un ambitieux plan de réduction des émissions.

En décembre, Trudeau rencontre une nouvelle fois les premiers ministres provinciaux et présente le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques, qui inclut son plan national de tarification du carbone. Tout comme Brad Wall,  Brian Pallister, le premier ministre du Manitoba, refuse de le signer. Pallister a auparavant annoncé que le Manitoba allait adopter son propre plan de tarification du carbone, mais il n’est pas clair que ce plan respectera les exigences fédérales. Après la réunion, le premier ministre du Manitoba explique son refus de signer l’accord sur le climat en invoquant la dispute concernant les transferts fédéraux au titre des soins de santé et sa demande d’une augmentation de ces fonds à Ottawa.

Brian Pallister
Brian Pallister, photographié in 2014.
Wall, Brad
Brad Wall, premier ministre de la Saskatchewan. Wall est l'un des plus jeunes premiers ministres a avoir gouverné la province (gracieuseté du Bureau du premier ministre de la Saskatchewan).
Christy Clark, première ministre de la Colombie-Britannique
(gracieuseté du gouvernment de la Colombie-Britannique)

Après l’accord, les trois autres provinces de l’Atlantique – le Nouveau-Brunswick, l’ Île-du-Prince-Édouard et Terre-Neuve-et-Labrador – s’engagent à mettre en place un plan de tarification du carbone d’ici au 1er janvier 2018. Le gouvernement fédéral repousse la date butoir au 1er septembre 2018.

Le camp des opposants se renforce en novembre 2016 avec l’arrivée de Donald Trump au poste de président des États-Unis. Trump exprime en effet son scepticisme à l’égard du besoin de mettre en place une politique agressive en matière de changements climatiques, alors que sa rivale politique, Hillary Clinton, réclamait des mesures radicales. Depuis, les critiques de la tarification du carbone craignent que la compétitivité économique du Canada soit amoindrie si le pays impose des coûts environnementaux plus élevés aux industriels tandis que notre partenaire américain ne fait rien en ce sens. Le gouvernement Trudeau défend néanmoins sa politique, expliquant que le coût de la transition vers une économie faiblement carbonée portera ses fruits sur le long terme, lorsque les effets des changements climatiques deviendront de plus en plus apparents (Voir aussi Relations économiques canado-américaines.)

Mise en œuvre du plan national de la tarification du carbone

L’implantation du plan national de tarification du carbone prévue pour 2018 proposé par le gouvernement fédéral est repoussée en raison de négociations avec certaines juridictions. L’adoption de la part de toutes les provinces et de tous les territoires d’une taxe carbone de 10 dollars la tonne (ou d’un système de plafonnement et d’échange satisfaisant) en 2018 est remplacée par l’implantation d’une taxe carbone de 20 dollars la tonne avec une date limite fixée au 1er janvier 2019.

À l’approche de l’échéance de 2019, plusieurs provinces s’opposent au plan fédéral. La Saskatchewan traîne le gouvernement fédéral en cour, clamant qu’Ottawa n’a pas l’autorité d’imposer aux provinces une tarification du carbone. L’Ontario, le Nouveau-Brunswick et le de l’Alberta appuient la contestation de la Saskatchewan. Le Manitoba annule sa taxe carbone, car la province refuse de respecter la norme du gouvernement fédéral selon laquelle la taxe doit être augmentée annuellement. Rachel Notley, la première ministre de l’Alberta, affirme que la province n’implantera pas l’augmentation annuelle de la taxe tant que le gouvernement fédéral ne garantira pas le développement du pipeline Trans Mountain.

En avril 2019, le gouvernement fédéral impose une taxe carbone aux quatre provinces dont les plans ne respectent pas les critères fédéraux pour la tarification du carbone : la Saskatchewan, le Manitoba, l’Ontario et le Nouveau-Brunswick. Les résidents de ces provinces reçoivent des reversements du gouvernement fédéral afin de compenser l’augmentation du prix de l’essence. Par ailleurs, le Yukon, le Nunavut et l’ Île-du-Prince-Édouard optent pour l’implantation partielle ou totale du programme de taxation du carbone. En juin, sous le nouveau gouvernement du Parti conservateur uni de Jason Kenney, l’Alberta annule sa taxe carbone.[3] Le gouvernement fédéral compte imposer sa propre taxe en Alberta.[4] Les systèmes de taxation du carbone des autres provinces et des Territoires du Nord-Ouest remplissent les exigences du fédéral pour 2019.

Le chef de l’opposition fédérale Andrew Scheer, le premier ministre de l’Alberta Jason Kenney, le premier ministre de la Saskatchewan Scott Moe et le premier ministre de l’Ontario Doug Ford restent vivement opposés à la tarification du carbone. 

Impacts de la tarification du carbone

L’entrée du Canada dans le domaine de la tarification du carbone relève de l’expérimentation économique et environnementale. Aucun pays ne possède une véritable expérience en matière de taxe carbone, et le système de plafonnement et d’échange mis en place par l’Union européenne a souffert de plusieurs défauts de conception.

Les partisans du système de plafonnement et d’échange font valoir que cette approche est préférable parce qu’elle vise directement les niveaux d’émission par l’intermédiaire du plafond, qui peut être abaissé avec le temps. Comme on l’a vu en Europe, il est cependant possible qu’un gouvernement succombe à la pression politique et distribue trop de permis d’émission, risquant ainsi de ne pas respecter son propre plafond.

Les partisans de la taxe carbone s’appuient sur un truisme classique applicable à toute économie de marché : l’augmentation du prix d’un produit – ici, le prix des combustibles fossiles qui émettent des gaz à effet de serre – s’accompagne d’une réduction de sa consommation. Mais le niveau de taxe nécessaire pour obtenir la réduction désirée des émissions reste toutefois difficile à préciser. Les économistes qui étudient la question suggèrent que pour atteindre les objectifs du Canada en matière de gaz à effet de serre d’ici 2030, la taxe carbone devra passer de 50 dollars la tonne en 2022 à 125 dollars la tonne en 2030, soit 28 centimes par litre d’essence. Les gouvernements fédéral et provinciaux ne prévoient cependant pas de s’appuyer exclusivement sur la tarification du carbone pour atteindre les objectifs fixés en matière de gaz à effet de serre. Les gouvernements, à tous les niveaux, planifient en effet toute une série de mesures réglementaires et de subventions pour encourager une meilleure conservation de l’énergie et le remplacement des combustibles fossiles par des sources d’énergie faiblement carbonées.

Les impacts économiques de la tarification du carbone restent en fait très controversés. Une étude effectuée en 2016 par la Banque mondiale conclut que l’adoption d’une tarification du carbone n’aurait que peu d’impact sur les activités économiques ou la compétitivité de la région concernée. Les auteurs mettent cependant en garde que les impacts augmentent avec le prix attaché au carbone. Une étude menée en 2015 sur la taxe carbone mise en place en Colombie-Britannique suggère que cette taxe provinciale sans incidence sur les recettes a permis de diminuer les émissions sans endommager l’économie. La Colombie-Britannique a cependant gelé sa taxe à 30 dollars la tonne depuis 2012 et quelques indicateurs montrent que certaines industries – par exemple les raffineries et les cimenteries – ont été affectées par cette taxe.

Centrale thermique alimentée au charbon
(© Andreas Altenburger/Dreamstime)


Énergie au charbon

Les gouvernements de l’Alberta, de l’Ontario et du Québec cherchent à amoindrir les impacts de la taxe sur les grandes industries avides d’énergie pour éviter de les surcharger financièrement au point de les forcer à relocaliser leur production à l’extérieur de leur province d’accueil. Plusieurs groupes industriels canadiens craignent de leur côté que l’économie souffre avec la mise en place de la tarification du carbone par les gouvernements locaux alors que le gouvernement américain évolue dans la direction opposée. Le président Donald Trump, qui entre en fonction en janvier 2017, élimine la réglementation fédérale en matière de changements climatiques de manière à alléger les charges des entreprises. De nombreux États américains continuent cependant de mettre en œuvre leur propre plan, en particulier pour ce qui est des efforts déployés pour utiliser plus d’énergies renouvelables.

Trudeau rejette les demandes de ralentissement de la mise en œuvre des politiques climatiques présentées en réponse au programme de Trump favorable aux entreprises. Il explique que les preuves de l’existence de perturbations climatiques devenant de plus en plus solides, tous les pays devront passer à des procédés de production d’énergie à faibles émissions de carbone. Les pays qui s’engagent aujourd’hui dans cette direction seront selon lui les mieux préparés pour l’avenir.